Местное управление. 
История государства и права России

Россия по форме государственного устройства была унитарным государством. В истории местного управления того времени можно выделить два периода: 1) 1726−1775 гг.; 2) 1775−1801 гг.

Период 1726—1775 гг. характеризовался стремлением упростить и удешевить систему местного управления. Созданный Петром I местный аппарат власти, базировавшийся на функциональном разграничении органов, оказался громоздким. Его отличали волокита, путаница в делах и высокая стоимость. Не могли прижиться чуждые по названию и непривычные по организации дистрикты. Они уже в 1726 г. были заменены исторически сложившимися уездами. Верховный тайный совет сначала восстановил в уездах должности воевод для исправления судных и розыскных дел. В 1726—1727 гг. были упразднены полковые и земские комиссары, рекетмейстерские конторы, конторы камерирских дел, канцелярии рекрутских дел, вальдмейстерские канцелярии. Местные магистратуры были переименованы в ратуши и подчинены губернаторам. На местах был ликвидирован институт фискалов.

В 1728 г. все управление в губерниях было сосредоточено в руках губернаторов, а в уездах — у воевод. При них создавались губернские, провинциальные и воеводские (уездные) канцелярии. В 1730 г. был введен новый порядок назначения воевод — на два года, после чего они должны были являться с отчетом и всей документацией в Сенат. Если затем в течение года на воеводу не поступало жалоб от местного населения, он получал новое назначение в другое место. Частая сменяемость воевод должна была воспрепятствовать закреплению их на местах, налаживанию местных связей и, таким образом, стать мерой по предотвращению злоупотреблений. На практике, однако, возникали серьезные трудности, связанные с нехваткой квалифицированных кадров.

В правление Анны Иоанновны в Москве были воссозданы Судный и Сыскной приказы. Они, хоть и имели старые названия, но не повторяли своих предшественников, являясь, по сути, местными учреждениями и подчиняясь Юстиц-коллегии. Был восстановлен также Сибирский приказ для ускорения управленческих процессов на обширных территориях этого региона. Новое учреждение со старым названием не заменило собой губернатора, но лишь освободило его от некоторых направлений деятельности финансового характера.

Елизавета Петровна в 1740-х гг. предприняла попытку восстановить сеть местных учреждений в том виде, как она была создана Петром I. Но в полной мере это сделать не решилась, поскольку это требовало слишком много средств. Со временем на местах появлялись некоторые новые органы управления специальной компетенции, например межевые экспедиции и соляные конторы. Все это привело к нарушению стройности и единства, а в итоге — эффективности местного государственного аппарата.

Екатерина II убедилась в этом во время путешествия по стране в 1763 г., после чего Сенату было дано распоряжение рассмотреть штатное расписание государственных учреждений всех уровней. Сенаторы предложили проект полномасштабной реформы местного управления. Но императрица была к ней еще не готова и ограничилась частичными корректировками. Первые меры были направлены на унификацию управления на всем пространстве Российского государства — оно воспринималось как целостный мир, все составные части которого обязаны в равной степени эффективно вносить свой вклад в общее дело. Так, в 1763 г. были ликвидированы Сыскной и Сибирский приказы. Сибирская губерния была окончательно подчинена коллегиям, канцеляриям и конторам Сената на общих основаниях. В 1764 г. окончательно ликвидировано гетманское правление на Украине: гетмана сменил генерал-губернатор, и она превращалась в губернию.

Одновременно Екатерина II стремилась перераспределить полномочия во всей системе управления с центра на периферию. За этим стояло стремление разгрузить центр от решения маловажных проблем путем придания региональным органам власти большей самостоятельности. В 1764 г. губернаторам были подчинены все местные учреждения и работающие в них чиновники. Губернатору вменялась в обязанность забота о развитии экономики губернии. На него возлагалась ответственность за обеспечение правопорядка и сбор налогов.

По-видимому, административная реформа изначально входила в планы императрицы. Но восстание Е. Пугачева 1773−1775 гг. заставило Екатерину II в 1775 г. провести масштабную губернскую реформу. Ее знаменует обширный законодательный акт " Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" , который открыл второй этап в истории местного управления. В «Учреждениях» 1775 г. ярко проявился последовательно проводившийся Екатериной принцип унификации управления на всем имперском пространстве.

Страна была поделена на губернии с населением 300- 400 тыс. человек. Две губернии объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором. Таким образом, границы губерний и наместничеств определялись исключительно по формальному принципу, исходя из удобств управления и без учета национально-исторических или экономических особенностей отдельных территорий. В течение первых десяти лет после начала реформы существовало 25 губерний, затем они были вновь разукрупнены, и их число достигло 50. Наместничества создавались постепенно. В 1781 г. было образовано 19 наместничеств; в их состав входило от одной до четырех губерний.

Главой исполнительной и представителем верховной власти в губернии, ее высшим должностным лицом объявлялся губернатор. Ему вручалась высшая военная и полицейская власть на вверенной территории, поручался контроль за соблюдением законности, обеспечение государственной безопасности. Формальный статус губернатора был приравнен к статусу сенатора. При губернаторе создавалось губернское правление — коллегия по управлению делами губернии, члены которой хотя и подчинялись губернатору, но назначались Сенатом. Губернское правление следило за деятельностью всех других учреждений, и должно было обеспечивать исполнение законов и судебных решений. В финансовых делах губернатору помогал вице-губернатор, а в контроле за соблюдением закона — губернский прокурор и губернские стряпчие.

В губернии создавался ряд принципиально новых учреждений: 1) казенная палата, сосредоточившая в своих руках сбор всех видов налогов на территории губернии; ей подчинялись уездные казначеи; 2) приказ общественного призрения, явившийся первым в русской истории государственным органом социальной защиты. В ведение приказов общественного призрения были переданы больницы, сиротские, работные и смирительные дома, богадельни и дома для умалишенных, а также школы.

Губернии делились на уезды с населением в 20−30 тыс. человек. Провинция как территориальная единица ликвидировалась. Главой административной власти в уездном городе стал городничий с создаваемой при нем воеводской канцелярией. На территории уезда эти функции исполнял капитан-исправник. Оба эти должностных лица должны были в первую очередь обеспечивать исполнение решений и распоряжений губернских властей. Капитан-исправник возглавлял также нижний земский суд — еще одно новое учреждение, которое являлось несудебным, коллегиальным органом управления территорией уезда и обладало преимущественно полицейскими функциями.

В городах сохранялись старые и создавались новые органы городского самоуправления — губернские и городовые магистраты с выборными бургомистрами и ратманами, а также ратуши по посадам. Помимо этого в городе появлялся выборный городской голова, возглавлявший городской сиротский суд, призванный заботиться о вдовах, сиротах и иных лицах, оставшихся без средств к существованию.

В 1780-е гг. произошло дальнейшее развитие и усиление местного управления. Так, в 1782 г. был издан " Устав благочиния или полицейский" , направленный на создание в городах органов полиции. Согласно Уставу каждый город делился на части по 200−700 дворов, а те, в свою очередь, на кварталы по 50−100 дворов. В каждой части главным полицейским начальником являлся частный пристав, а в квартале — квартальный надзиратель и квартальный поручик. Они подчинялись Управе благочиния — высшему городскому органу полицейского надзора. В Управе заседали городничий, городской полицмейстер, два пристава (по гражданским и по уголовным делам) и два выборных ратмана. Функции Управы благочиния не ограничивались борьбой с правонарушениями и обеспечением порядка, но включали контроль за соблюдением правил торговли, борьбу с азартными играми, строительство бань, починку мостов и дорог. На деле Устав 1782 г. соединял полицейскую власть с гражданской, а управление с элементами самоуправления.

Органы городского самоуправления получили дальнейшее развитие по Жалованной грамоте городам 1785 г., важнейшей целью которой являлось создание в России «третьего сословия», или среднего класса. В городах появился новый орган сословного самоуправления — городская дума. Возглавлял ее выборный городской голова, а сама она состояла из представителей шести категорий городских жителей. Функции городской думы сводились к регулированию взаимоотношений как между жителями города в целом, так и между отдельными категориями населения, заботе о благосостоянии города и обеспечении его всем необходимым, наблюдению за состоянием общественных зданий и содействию постройке новых и т. д. Городская дума избирала шестигласную думу, которая должна была стать своего рода исполнительным органом общей городской думы.

Одновременно по Жалованной грамоте дворянству 1785 г. было введено дворянское самоуправление. Основными органами самоуправления выступали губернские и уездные дворянские собрания, на которых избирались губернские и уездные предводители дворянства. Дворянство на выборной основе должно было замещать большое число различных должностей в губернии и уездах. В выборах этого рода заключалось главное назначение дворянских собраний. Предводители дворянства занимались управлением дворянским обществом и представляли его интересы в различных органах власти. В этом проявилось стремление развить самостоятельность элиты, расширить ее участие в общественной жизни.

В создании сословного самоуправления следует видеть, с одной стороны, попытку формирования институтов гражданского общества. Благодаря консолидации промежуточных сословий и слоев власть надеялась постепенно изменить структуру русского общества. С другой стороны — это была попытка компенсировать недостаток управленческого персонала посредством возложения на сословные органы функций органов государственной власти.

Таким образом, Екатерина II стремилась передать регионам больше самостоятельности и развивать самоуправление. Так предполагалось укрепить государство и предотвратить социальные потрясения. Это была попытка внедрения в России либеральной модели развития, нацеленной на формирование гражданского общества и правового государства, как они понимались в XVIII в. Правда, в тех социально-политических условиях у нее не было перспектив.

Павел 1 внес отдельные коррективы в систему местного управления. В декабре 1796 г. было введено новое разделение на губернии: генерал-губернаторства ликвидировались, а общее число губерний уменьшено до 41. В особый регион выделена Область Войска Донского — территория расселения донских казаков. Он восстановил и некоторые ликвидированные в предшествующее время традиционные органы управления (в основном судебные) на Украине и в Прибалтийских губерниях.

Одновременно император предпринял атаку на созданные Екатериной органы сословного самоуправления, прежде всего дворянские. Так, губернатор получил право присутствовать на дворянских выборах, что ранее было запрещено, чтобы исполнительная власть не могла влиять на их результаты. Позднее губернские дворянские собрания были фактически ликвидированы, хотя должность губернского предводителя дворянства осталась.