Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе

Достаточно новым и малопонятным для государственных гражданских, а уж тем более для муниципальных служащих является понятие «конфликт интересов». В настоящее время существует несколько легальных определений этого термина^[1] (табл. 13.4).

Таблица 13.4. Легальные определения конфликта интересов.

Таким образом, под конфликтом интересов понимается наличие у государственного гражданского, муниципального служащего личной заинтересованности, влекущей наступление определенных последствий:

• — необъективное исполнение им должностных обязанностей;
• — возникновение противоречия между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования;
• — причинение вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

В Федеральных законах № 273-ФЗ и 25-ФЗ дополнительно подчеркивается, что наличие личной заинтересованности (табл. 13.5) может быть не только прямой, но и косвенной.

Существуют разные типы ситуаций, при которых возникает или может возникнуть конфликт интересов^[2]. Например:

• — при правомерном извлечении дохода (например, глава местной администрации, назначенный по контракту, обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление);
• — при исполнении должностных обязанностей (например, юрист местной администрации, исполняя свои обязанности, присутствует на приеме граждан; после проведения приема граждан берется за оказание помощи бабушке и ведение ее дела против администрации);
• — при формировании состава комиссий по урегулированию конфликтов интересов, конкурсной и аттестационной комиссий (член аттестационной комиссии сам себя оценивает).

Таким образом, под личной заинтересованностью в вышеназванных законах понимается получение определенных благ не только для самого государственного гражданского, муниципального служащего, но и для:

• — членов его семьи, лиц, имеющих близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов);
• — граждан или организаций, с которыми служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Таблица 13.5. Понятие личной заинтересованности.

В качестве получаемых благ законодатель называет:

• — доходы (неосновательного обогащения) в денежной форме;
• — доходы (неосновательного обогащения) в натуральной форме;
• — доходы в виде материальной выгоды.

Следует отметить, что данный подход отличается от того, который приводится в ст. 10 Федерального закона № 273-ФЗ. В названной статье под получаемым благами называются доходы в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

В случае возникновения у государственного гражданского, муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.

Получается, что у государственного гражданского, муниципального служащего в отношении конфликта интересов предусмотрено две основные обязанности^[3]:

• — принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
• — уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

С. Е. Чаннов высказывает вполне обоснованные опасения, связанные с тем, что оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт^[4]. Здесь уместно отметить, что, несмотря на то что понятие «конфликт интересов» применительно к сфере государственной и муниципальной службы используется уже достаточно длительный срок и комиссии по урегулированию конфликта интересов созданы во многих органах государственной власти, количество дел, рассматриваемых ими, остается относительно небольшим.

С этой проблемой пытаются справиться различными средствами. Например, Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113 было утверждено Положение об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений. Имеются отдельные примеры подобных попыток и на муниципальном уровне.

Пример

Постановлением главы Верхнесалдинского городского округа (Свердловская область) от 18 ноября 2009 г. № 876 утвержден порядок реализации муниципальными служащими права на выполнение иной оплачиваемой работы. В документе, в частности, предусматривается, что выполнение служащим иной регулярной оплачиваемой работы должно осуществляться в свободное от основной работы время в соответствии с требованиями трудового законодательства о работе по совместительству. Не является иной оплачиваемой работой и не подлежит дополнительной оплате педагогическая, творческая, научная или другая разрешенная в соответствии с законодательством деятельность, осуществляемая служащим в служебное время в пределах своих должностных обязанностей по поручению соответствующего руководителя. Служащий, изъявивший желание выполнять иную оплачиваемую работу, направляет представителю нанимателя уведомление не менее чем за семь календарных дней до даты начала выполнения такой работы, в письменной форме^[5].

С. Е. Чаннов предлагает разработать примерный перечень ситуаций, приводящих к конфликту интересов. Этот перечень мог бы состоять из ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера, которые могут возникнуть во многих государственных и муниципальных органах, и перечня ситуаций потенциального конфликта интересов, которые связаны со спецификой деятельности конкретного государственного органа^[3].

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у государственного гражданского, муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Функции разрешения конфликта интересов возложены только на представителя нанимателя. Причем разрешению подлежит не только реальный конфликт интересов, но и скрытый, потенциальный, поэтому в Законе говорится об обязанности принять меры в случае, когда представителю нанимателя стало известно о возникновении у государственного гражданского, муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Статьей 19 Федерального закона № 79-ФЗ предусматривается, что предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы. Аналогичные нормы содержатся и в Федеральном законе № 25-ФЗ.

Следует обратить особое внимание, что комиссия по урегулированию конфликта интересов или иной орган, созданный для проверки наличия/отсутствия у служащего конфликта интересов, сама не принимает никаких мер воздействия к служащему. В ее решении только отражается результат рассмотрения вопроса о наличии или отсутствии личной заинтересованности служащего, о наличии или отсутствии у него конфликта интересов. В положении о комиссии может быть предусмотрено у комиссии право рекомендовать соответствующему органу государственной власти, местного самоуправления вынести определенное решение в отношении государственного гражданского, муниципального служащего. В любом случае решение о применении мер воздействия к служащему принимает представитель нанимателя. Могут приниматься, например, такие решения^[7]:

• — об изменении должностного регламента служащего с тем, чтобы исключить конфликт интересов;
• — об ограничении доступа служащего к конкретной информации;
• — о переводе служащего на должность, предполагающую выполнение функций, не связанных с конфликтом интересов.

В ч. 4 ст. 11 Федерального закона № 273-ФЗ содержится следующий перечень мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов:

• — изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего;
• — отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке государственного или муниципального служащего;
• — отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

У представителя нанимателя есть право отстранения служащего от замещаемой должности на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности государственной, муниципальной службы.

Из судебной практики

Т. на основании служебного контракта замещал должность судебного состава в Арбитражном суде г. Москвы. Приказом Арбитражного суда г. Москвы Т. был освобожден от замещаемой должности и уволен с государственной гражданской службы в связи с утратой доверия к гражданскому служащему, по п. 1 ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Основанием к увольнению Т. послужило то, что в нарушение п. 13.2 Инструкции об осуществлении пропускного режима и обеспечения установленного порядка деятельности Арбитражного суда г. Москвы, в нарушении п. 3.3 Служебного распорядка Арбитражного суда г. Москвы, истец, воспользовавшись персональной картой, провел в служебную зону постороннего человека и осуществлял его консультирование с использованием своего служебного положения.

Решением комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Арбитражного суда г. Москвы установлен факт личной заинтересованности Т., которая приводит или может привести к конфликту интересов, установлен факт непринятия Т. мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которой он является. Рекомендовано председателю Арбитражного суда г. Москвы применить меру воздействия на Т. в виде освобождения от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы в связи с утратой доверия, на основании п. 1 ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» .

Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что Т., являясь государственным гражданским служащим, не принял мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, а напротив, осуществлял деятельность, не совместимую с гражданской службой в нарушении ст. 15−18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», имея в ней личную заинтересованность, что могло привести к конфликту интересов.

Судом проверен порядок увольнения Т. и признан соблюденным, дисциплинарное взыскание в виде увольнения было произведено в срок, в связи с чем суд правомерно отказал истцу в иске о признании приказа об увольнении недействительным, восстановлении на работе. Суд, оценив в совокупности представленные сторонами доказательства, правомерно пришел к выводу, что у ответчика имелись правовые основания для увольнения истца по приказу, доказательств, опровергающих выводы суда, истцом представлено не было. (Апелляционное определение Московского городского суда от 20 декабря 2012 г. по делу № 11−28 517.).

В ноябре 2011 г. в Федеральный закон № 79-ФЗ были внесены дополнения, в соответствии с которыми непринятие гражданским служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы (ст. 19). Для муниципальных служащих аналога нет.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа в порядке, определяемом Президентом РФ^[8].

Для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом нормативными правовыми актами субъекта РФ и муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Таким образом, если в органах государственной власти наличие комиссий по урегулированию конфликтов интересов является обязательным, то в органах местного самоуправления — возможным. На практике практически везде созданы комиссии, которые работают с разной степенью интенсивности в зависимости от конкретных обстоятельств.

Пример

" За период работы Комиссии с 2009 по 2011 год проведено 81 заседание (9−2009 г., 41−2010 г., 31 — на 17.10.2011 г.) в отношении 335 муниципальных служащих, из них в отношении 42 служащих вопросы рассматривались на Комиссии по разным основаниям неоднократно. К муниципальным служащим Администрации города, допустившим нарушения, по результатам рассмотрения Комиссией применены такие меры воздействия, как дисциплинарное взыскание в отношении 10 муниципальных служащих, невыплата премии — три муниципальным служащим, снижение премии — семь муниципальным служащим.

За время существования Комиссии на заседаниях были рассмотрены следующие вопросы:

• 1) о наличии (отсутствии) конфликта интересов у муниципальных служащих Администрации города в связи с владением ими ценными бумагами, акциями (долями, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) в отношении 58 муниципальных служащих. Конфликт интересов не установлен;
• 2) о наличии (отсутствии) конфликта интересов у муниципального служащего в связи с наличием родственников в организации, осуществляющей услуги по договору со структурным подразделением, в котором работает муниципальный служащий. Установлено наличие конфликта интересов у муниципального служащего. Предложены варианты устранения конфликта интересов. Муниципального служащего предложено привлечь к дисциплинарной ответственности. В настоящее время трудовой договор с ним расторгнут;
• 3) о предоставлении неполных сведений о доходах и имуществе в отношении 69 муниципальных служащих. Комиссия установила, что 51 работник не указал доход за период с 2009 г. по 17 октября 2011 г., в том числе: вознаграждение по результатам Спартакиады работников органов местного самоуправления, за участие в конкурсе профессионального мастерства, премирование в связи с награждением Правительством Ханты-Мансийского автономного округа. В соответствии с ч. 5 ст. 192 Трудового кодекса РФ при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен. Учитывая, что в представлении неполных сведений нет умысла, а сумма дохода составляет незначительный размер (менее 1% от совокупного годового дохода каждого работника), комиссия пришла к выводу, что достаточных оснований для привлечения 45 муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности не имеется. С ними проведена разъяснительная работа. По рекомендации комиссии шести муниципальным служащим снижена месячная премия. По остальным 18-ти случаям в результате соответствующих проверок факт нарушения законодательства о муниципальной службе в части не указания дохода не подтвердился;
• 9) о рассмотрении 15-ти жалоб граждан и организаций на действия муниципальных служащих в отношении 26 муниципальных служащих. Решением комиссии во всех случаях факты, изложенные в жалобах о коррупционных действиях со стороны муниципальных служащих, не подтвердились. В рассматриваемых случаях не содержалось и признаков личной заинтересованности муниципальных служащих, которая могла бы привести к конфликту интересов. Следует отметить, что при рассмотрении указанных заявлений и жалоб граждан выяснилось, что во всех случаях со стороны граждан имело место желание досадить определенным муниципальным служащим в связи с несогласием с принятыми в отношении них отрицательными решениями, с предъявлением законных требований о предоставлении тех или иных документов и др.;
• 10) о достоверности документов об образовании. Из 786 запросов на 28.12.2010 выявлено шесть случаев не подтверждения документов об образовании. Решением комиссии копии писем учебных заведений направлены в прокуратуру города Сургута и правоохранительные органы, четыре муниципальных служащих уволились с муниципальной службы, два муниципальных служащих лишены премии за месяц (в связи с истечением сроков привлечения к дисциплинарной ответственности и наличия иного подтвержденного образования, достаточного для замещения занимаемой должности);
• 11) о рассмотрении уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений. По решению комиссии с работников структурного подразделения, где работает муниципальный служащий, были запрошены письменные объяснения. В результате проведенной работы комиссии не представилось возможным установления факта, указанного в письменном уведомлении, ввиду отсутствия свидетелей. Комиссией установлено, что муниципальным служащим выполнены обязанности в соответствии с законодательством о противодействии коррупции о своевременном уведомлении представителя нанимателя (работодателя) в органы прокуратуры о фактах склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Также комиссией принято решение, рекомендующее высшим должностным лицам Администрации города и руководителям структурных подразделений принять рассмотренный вопрос к сведению и усилить контроль по выполнению правил антикоррупционного поведения в органах местного самоуправления при проведении приема поличным вопросам;
• 12) о рассмотрении представления правоохранительных органов об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции — семь заседаний комиссии с приглашением представителей соответствующих правоохранительных органов"^[9].

Вышеприведенные примеры показывают, насколько неожиданными бывают примеры правоприменительной практики, связанные с конфликтом интересов.

Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 была утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009−2013 годы)». Одной из ее задач является создание системы мер по предотвращению коррупционных правонарушений, повышению эффективности государственной службы. К настоящему времени приняты основные нормативные акты; стало появляться значительное количество решений по привлечению государственных гражданских, муниципальных служащих к разным видам юридической ответственности, в том числе и по коррупционным правонарушениям.

• [1] Определения, содержащиеся в различных отраслевых законах рассматриваться не будут (см., например, определение, содержащееся в статье 36.24 Федерального закона от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»).
• [2] Более подробно об этом см.: Шугрина Е. С. Конфликт интересов на муниципальной службе // Лоббист. 2008. № 2. С. 46−50; Несмеянова С. Э., Шугрина Е. С. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации». М., 2012. С. 67.
• [3] Чаннов С. Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 13−17.
• [4] Там же.
• [5] Несмеянова С. Э., Шугрина Е. С. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации». М., 2012. С. 67.
• [6] Чаннов С. Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 13−17.
• [7] Более подробно об этом см.: Шугрина Е .С. Конфликт интересов на муниципальной службе // Лоббист. 2008. № 2. С. 46−50; Несмеянова С. Э., Шугрина Е. С. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации». М., 2012. С. 68−69.
• [8] См.: Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»).
• [9] Алешкова Н. П. Практика организации деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Лоббист. 2011. № 6. С. 20−31.