Уровни управления в системе социальной работы: федеральный, государственный, региональный и муниципальный

Содержание и специфика управления в системе социальной работы зависят от того, на каком уровне осуществляется это управление, руководство каким процессом или явлением имеется в виду.

В соответствии с принципом разграничения полномочий в системе управления в сфере социальной работы выделяются государственное и негосударственное управление. К сфере государственного управления относится управление социальной работой, деятельностью системы социальной защиты населения на федеральном и региональном уровнях.

Реализация тех направлений социальной политики нашей страны, которые взаимосвязаны с такими структурными элементами социальной защиты населения, как социальная поддержка и социальное обслуживание, опирается на правовые положения международных законодательных актов, к которым присоединилась Российская Федерация.

Всемирной Конституцией — основополагающим международным документом — считается принятая Организацией Объединенных Наций 10 декабря 1948 года Всеобщая декларация прав человека. Уже в преамбуле она формулирует цели деятельности государств:

Принимая во внимание, что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира; (…) принимая во внимание, что народы Объединенных Наций подтвердили в Уставе свою веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности (…) Генеральная Ассамблея провозглашает настоящую Всеобщую декларацию прав человека…

Конституция (Основной закон) РФ провозглашает нашу страну социальным государством ввиду того, что в ней осуществляется социальная защита уязвимых слоев населения. Наконец, практика предоставления мер социальной поддержки и социальных услуг регламентируется федеральными законами, среди которых Федеральные законы от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» и др.

Как видно, первоначально основы социальной работы регламентировались на уровне федеральных органов власти. Добавим также, что учреждения социального обслуживания населения находились в муниципальной собственности и финансировались из местных бюджетов.

В рамках общей практики разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления социальное обслуживание и меры социальной поддержки населения закреплены в качестве прерогативы субъектов РФ и расходных обязательств субъектов РФ.

С одной стороны, разграничение полномочий позволило урегулировать многие вопросы управления в сфере социальной защиты населения. Выплата всех социальных пособий и компенсаций, регламентированных в федеральных правовых актах, была не только законодательно гарантирована, но и обеспечена бюджетным финансированием. В случае если в бюджете субъекта Федерации недостаточно средств на данную выплату, то из средств федерального бюджета соответствующему региону предоставляется субвенция.

Единый региональный подход позволил во многих случаях повысить качество социального обслуживания населения, улучшить материальнотехническую базу социальных служб.

С другой стороны, отнесение мер социальной поддержки и социального обслуживания на уровень субъекта Федерации оторвало указанные виды деятельности от местной почвы. Окончательно такой отрыв произошел с вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В указанном законе к вопросам местного значения не были отнесены ни вопросы социальной поддержки, ни социального обслуживания населения.

Таким образом, социальная защита жителей была практически устранена с того уровня управления, где она может быть наиболее адресной и конкретной.

Данную проблему частично решило внесение дополнений и изменений в Федеральный закон «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации», указавших, что органы местного самоуправления могут реализовать меры социальный поддержки (в дополнение к федеральным или региональным) своими силами и за счет средств местных бюджетов. Однако последовательная муниципализация социальной защиты населения до настоящего времени не проведена.

Рассматривая уровни управления в сфере социальной работы, мы можем констатировать, что на федеральном уровне формируются основные принципы политики социальной защиты населения, основы ее законодательной базы, методические нормативы. Государственная политика в области социального обслуживания представляет собой совокупность общих принципов и правил, которыми руководствуется государство в своей деятельности по обеспечению населения доступными и качественными услугами социального обслуживания, а также сама деятельность государства в указанной области.

Органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией и с учетом социально-демографической ситуации, потребности населения в мерах социальной поддержки и услугах социального обслуживания, наличия финансовых, материально-технических, кадровых, информационных и иных ресурсов могут устанавливать цели государственной политики в области социального обслуживания, соответствующие потребностям населения, проживающего на территории субъекта РФ.

Кроме того, на основе федеральных правовых и регламентирующих актов субъекты РФ принимают законы, стандарты социального обслуживания, показатели объема (состава) и качества государственных услуг, иные нормативы, непосредственно регламентирующие деятельность органов социальной защиты населения и государственных социальных служб.

Органы местного самоуправления могут принимать решения об адресной социальной поддержке отдельных категорий населения, проживающего на территории муниципального образования (например, поддержка многодетных семей, бесплатное школьное питание и пр.) при наличии средств в бюджете муниципального образования. Как правило, такое решение принимается сроком на один год или на краткосрочный период одновременно с утверждением бюджета муниципального образования. Субвенции из региона на реализацию таких решений городской округ или район не получает.