Корпоративный подход к управлению государственными и муниципальными унитарными предприятиями

В настоящий момент государственные и муниципальные предприятия функционируют на правовых принципах, определенных Конституцией РФ, ГК РФ, федеральным законодательством. Между тем, организационная структура управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями, сс функциональная содержательность нс нашли четкого регламентирования, поэтому являются предметом научной дискуссии.

Так, полномочия государственных органов и органов местного самоуправления по владению и распоряжению объектами государственной и муниципальной собственностью сформулированы в Федеральных законах № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)» и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при этом отношения государственных органов и органов местного самоуправления с учреждениями, организациями, предприятиями, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, строятся на основе подчиненности, подотчетности и подконтрольности последних.

Согласно законодательству управление государственными и муниципальными унитарными предприятиями осуществляется на основе следующих положений:

• — государственные органы и органы местного самоуправления не являются субъектами хозяйствования; их хозяйственная компетенция реализуется от имени соответствующего государственного или муниципального унитарного предприятия;
• — непосредственное участие государственных органов или органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности может осуществляться только на основании, в пределах полномочий и способом, которые определены в действующем законодательстве РФ;
• — государственное или муниципальное предприятие является унитарным, образуется компетентным органом государственной власти или местного самоуправления в распорядительном порядке на базе отделенной части государственной (муниципальной) собственности;
• — государственное или муниципальное унитарное предприятие входит в сферу управления органа, который является представителем собственника — государства — в лице соответствующего государственного органа или муниципального образования; данный орган при управлении государственным или муниципальным унитарным предприятием выполняет функции собственника в пределах, установленных законодательством;
• — закрепление имущества за государственным или муниципальным унитарным предприятием осуществляется на праве хозяйственного ведения (т.е. в качестве кооперативного предприятия) или оперативного управления (в качестве некоммерческого предприятия соответственно);
• — предусмотрено создание государственного или муниципального унитарного предприятия органом, к сфере управления которого относится данный вид предприятий, его уставный фонд и г. д.

При этом к государственным и муниципальным унитарным предприятиям применяют нормы корпоративного права как совокупности юридических норм на деятельность субъектов хозяйствования, созданных на основе государственной и муниципальной собственности.

Теоретический аспект Следует отметить, что существует несколько подходов к раскрытию сущности корпоративного управления. Одни специалисты считают, что сущностью корпоративного управления является система отношений между инвесторами-собственниками общества, его менеджерами, а также заинтересованными лицами для обеспечения эффективной деятельности общества, равновесия влияния и баланса интересов участников корпоративных отношений¹.

Другие рассматривают корпоративное управление как совокупность юридических, экономических, организационных норм и правил, в рамках которых функционирует корпорация (общество) и на базе которых строятся взаимоотношения между всеми его участниками^[1] .

Заметим, что корпоративное управление в рамках деятельности органов государственной власти и местного самоуправления сегодня рассматривается с двух позиций:

• — первая — анализ государственного органа или муниципального образования в качестве представителя собственника как корпорации и применение к управлению, осуществляемому данными субъектами по отношению к государственному или муниципальному унитарному предприятию, корпоративных принципов;
• — вторая — управление долей капитала государственного или муниципального унитарного предприятия.

Данное положение базируется на втором подходе, т. е. корпоративное управление рассматривается как система организационных мероприятий в отношении государственного или муниципального унитарного предприятия.

Обобщенные результаты сравнения основных атрибутов корпоративного управления и стандартного управления государственным или муниципальным унитарным предприятием приведены в табл. 4.1.

Как видно из таблицы, имеют место существенные различия по основным чертам управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями и корпоративным управлением. Прежде всего, это касается соотношения прав собственности и управления: в государственном и муниципальном секторе фактически происходит концентрация этих прав (владения и управления) в процессе управления государственным и муниципальным унитарным предприятием в лице соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления как представительного органа государства или муниципального образования. Кроме того, существенные различия имеют цели функционирования корпоративных и государсгвенных/муниципальных унитарных предприятий, что обусловлено их принадлежностью к различным сферам интересов: у первых все усилия владельцев и менеджеров направляются на получение прибыли, у вторых — на обеспечение полного удовлетворения потребностей государства, общества, общины, постоянную заботу о повышении качества услуг (работ), предоставляемых ими.

Таблица 4.1

Сравнение основных атрибутов корпоративного управления и стандартного управления государственным или муниципальным унитарным предприятием.

Анализ проблематики Следует отметить, что деятельность органов государства и органов местного самоуправления при наличии главной цели — удовлетворение коллективных потребностей государства, общества, общины — с точки зрения возможностей влияния на участников социально-экономической жизни имеет двойную направленность.

Первое направление — непосредственное управление объектами государственной либо муниципальной собственностью в разных формах: от непосредственного (или прямого) управления государственными или муниципальными унитарными предприятиями до передачи управления ими частным лицам; второе направление — координация деятельности субъектов хозяйствования, находящихся на соответствующей территории.

Таким образом, участие органов государственной власти и местного самоуправления в управлении государственными и муниципальными унитарными предприятиями принципиально отличается от их управления корпорациями своим тройным назначением: владелец, менеджер, орган власти.

устанавливаемых владельцем предприятия для регулирования внутренних правоотношений внутри субъекта хозяйствования. С этих позиций система корпоративного управления предприятием имеет преимущественно внутреннюю структуру, которая базируется на модели отношений между самим обществом и его менеджерами (органами управления).

В отличие от такого подхода сегодня система управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями состоит из двух подсистем:

• — внутренней, которая опирается на ценностные ориентиры руководителя, который на контрактной основе реализует политику органа государственной власти или местного самоуправления;
• — внешней (надстройки), которая представлена исполнительными и представительными государственными органами и органами местного самоуправления.

Построенные таким образом структуры управления накладывают свой отпечаток на взаимодействие «субъект — объект» среди органов управления корпоративным обществом и органов управления государственным/ муниципальным унитарным предприятием: в корпоративном обществе внешнее воздействие осуществляется на все предприятие как обособленную систему; на государственном/муниципальном унитарном предприятии — влияние внешней среды осуществляется порознь на органы управления и на само предприятие.

Кроме того, механизм управления объектами государственной и муниципальной собственности содержит политическую составляющую, которая существенно влияет на управленческие решения и должна учитываться в процессе корпоратизации государственных и муниципальных унитарных предприятий.

С учетом изложенного можно обосновать перспективы применения корпоративного подхода в управлении государственным и муниципальным унитарным предприятием. Во-первых, институт государственной и муниципальной собственности функционирует в равных условиях с другими формами собственности. Во-вторых, как известно, правовые формы участия государства, его органов, а также органов местного самоуправления в гражданских отношениях утверждаются в ГК РФ, в связи с чем органы государственной власти и местного самоуправления выступают в гражданских отношениях на равных правах с другими участниками, поэтому они могут создавать юридические лица публичного права, каковыми и являются государственные и муниципальные унитарные предприятия. При этом органы государственной власти и местного самоуправления могут создавать и юридические лица частного права (предпринимательские общества и т. п.), а также принимать участие в их деятельности на общих основаниях в пределах, установленных законодательством.

Таким образом, можно сделать вывод о существовании правовых основ применения корпоративного права в сфере управления объектами государственной и муниципальной собственности.

В-третьих, обобщение зарубежного опыта управления объектами государственной и муниципальной собственности предоставляет возможность выделить различные подходы, опирающиеся преимущественно на две модели корпоративного управления и контроля: англо-американскую и континентальную, что свидетельствует о наличии определенного плюрализма в механизмах внедрения принципов корпоративного управления, возможности их имплементации в РФ.

Следовательно, применение корпоративного подхода в управлении государственными и муниципальными унитарными предприятиями будет способствовать не только совершенствованию организационной структуры управления в системе государственной власти и местного самоуправления, но и избеганию конфликта интересов в управленческой деятельности, повышению инвестиционной привлекательности и эффективности функционирования государственной и муниципальной инфраструктуры с целью обеспечения потребностей государства, общества и территориальной общины.

• [1] Бочарова И. Ю. Корпоративное управление. М., 2012. С. 69.