Методы и принципы государственного управления земельными правоотношениями

В условиях рыночной трансформации общественных отношений государственное регулирование земельных отношений включает в себя мероприятия законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемые правомочными государственными учреждениями с целью координации социально-экономической системы, в соответствии с изменением объективных условий.

При этом между «государственным регулированием» и «государственным управлением» не всегда можно четко выделить государственное регулирование и отделить его от других видов и функций управления. Многие из них могут быть отнесены к государственному регулированию, тогда как в другой части это — инструменты прямого управления.

Методы государственного управления земельными правоотношениями. Методика управления — это процедура, последовательность осуществляемых операций и действий, направленных на решение управленческих задач.

Метод управления — это совокупность приемов и способов воздействия на управляемый объект для достижения поставленных целей. Через методы управления реализуется основное содержание управленческой деятельности.

Особенности земельных отношений отражены в специфическом сочетании методов правового регулирования данной сферы общественных отношений. При этом задачей правового регулирования является обеспечение определенного поведения участников земельных отношений. Сущность такого правового регулирования состоит в официальном издании и применении правовых норм, которые закрепляют модели поведения субъектов земел ьн ых отношен ий^[1].

В юридической литературе выделяют:

• — присущий публичному праву метод императивного воздействия с помощью обязательных к исполнению предписаний и запретов;
• — метод диспозитивный, определяющий только границы поведения участников соответствующих отношений, дающий им возможность свободно и самостоятельно регулировать свои отношения в установленном объеме.

С точки зрения общей теории права, земельному праву, учитывая разветвленную совокупность правовых норм, присущи оба метода правового регулирования.

Императивный метод в земельном праве применяют в области управления использования и охраны земель с целью:

• — определения порядка реализации функций государственного управления;
• — ведения государственного земельного кадастра;
• — обеспечения земельного мониторинга;
• — осуществления землеустройства;
• — определения порядка проведения земельных аукционов и конкурсов;
• — установления ограничений использования земель по целевому назначению и т.и.

Диспозитивный метод присущ регулированию отношений владельцев земельных участков, но поводу использования земли и самостоятельного хозяйствования на ней. Собственник вправе, но своему усмотрению распоряжаться принадлежащим ему земельным участком в пределах, установленных законом. Участники земельных отношений имеют возможность в определенных пределах регулировать свои отношения.

В земельно-правовой литературе высказана обоснованная точка зрения, согласно которой существуют три основные разновидности диспозитивного метода регулирования земельных отношений — рекомендательный, санкционированный и делегированный.

Рекомендательный метод правового регулирования заключается в предоставлении возможности альтернативного поведения субъекта земельных отношений, когда субъект имеет возможность самостоятельно выбрать способ своего поведения для достижения поставленной цели. Так, в ст. 44, 45 ЗК РФ среди оснований прекращения прав на земельный участок предусмотрено право добровольного отказа собственника земли или землепользователя от права на земельный участок. Таким образом, владельцу земел ьного участка и землепользователю предоставляется право альтернативного выбора: либо использовать земельный участок по основному целевому назначению, либо отказаться от него в установленном порядке.

Санкционированный метод заключается в том, что решение о реализации своих земельных полномочий субъект земельных отношений принимает самостоятельно.

Делегированный метод правового регулирования заключается в предоставлении прав и свобод субъектам земельных отношений относительно того или иного круга правомочий¹.

Правовому регулированию земельных отношений присущ весь вышеприведенный перечень методов, которые проявляются:

в обязательном требовании целевого использования земельных участков;

• — запрете нарушения почвенного плодородия и ухудшения экологической ситуации;
• — использовании мер экономического стимулирования охраны земель;
• — ограничении распорядительных прав владельцев земли в интересах всего общества с учетом социальной функции земли — ее социального значения и объективной ограниченности.

При этом особенности методов регулирования земельных отношений определяются характером этих отношений и проявляются в специфическом сочетании императивного и диспозитивного методов. Определить преимущество того или иного метода достаточно сложно: это зависит от содержания регулируемых отношений и интересов общества и государства, которые превалируют в конкретный период времени и в конкретной ситуации.

Принципы государственного управления земельными правоотношениями. Большое значение для исследования особенностей регулирования земельных правоотношений имеет также анализ принципов такого регулирования.

Принципами права принято считать основные положения и идеи, которые характеризуются универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью и отражают существенные положения права^[2][3]. Принципы земельного права реализуются путем воспроизводства основных положений в земельном законодательстве, которые пронизывают его систему и совершенствуются вместе с их развитием. Известно, что земельное законодательство базируется на принципах:

• — сочетания особенностей использования земли как территориального базиса, природного ресурса и основного средства производства;
• — обеспечения равенства права собственности на землю граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления и государства;
• — невмешательства государства в осуществление гражданами, юридическими лицами и органами местного самоуправления своих прав по владению, пользованию и распоряжению землей, кроме случаев, предусмотренных законом;
• — обеспечения рационального использования и охраны земель;
• — обеспечения гарантий прав на землю;
• — приоритета требований экологической безопасности.

Приведенные принципы земельного права в общих чертах закреплены в ст. 1 ЗК РФ. К сожалению, в указанной статье не нашли отражения такие принципы, как первоочередное обеспечение прав на землю граждан РФ; сочетание публичных и частных интересов в землепользовании; приоритетность правового режима земель сельскохозяйственного назначения; усиленная охрана почв и т. п.

Задание для размышления

Нашло ли в указанных тезисах отражение специфики сочетания публичных и частных интересов в землепользовании? Возможно ли установить баланс между публичными и частными интересами в землепользовании на основании указанных данных, а также на основании положений ст. 1 ЗК РФ?

Принципы земельного права подразделяют на конституционные, общие и специальные.

Конституционные принципы являются универсальными и присущими всем отраслям российского права.

Общие принципы являются результатом воспроизводства конституционных принципов права. Конституционные и общие принципы отражаются в земельном законодательстве, приобретая характер и содержание специальных земельно-правовых принципов, в связи с чем наблюдается взаимосвязь конституционных, общих и специальных принципов. Однако особый интерес здесь представляют специальные принципы земельного права.

Система специальных принципов основывается на структурной организации системы земельного права. Под специальными принципами земельного права следует понимать закрепленные действующим земельным законодательством основные руководящие принципы, выражающие сущность норм земельного права и главные направления в области правового регулирования общественных отношений, связанных с рациональным использованием и эффективной охраной земельных ресурсов.

Такие руководящие принципы и главные направления регулирования земельных отношений закреплены во многих нормах земельного законодательства, но наиболее важные из них необходимо выделить особо.

1. Принцип целевого и рационального использования земель пронизывает содержание всех институтов земельного права. Целевое назначение земель — это установленные законодательством порядок, условия и пределы эксплуатации (использования) земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель, имеющих особый правовой режим^[4].

Суть рационального использования земель заключается в обеспечении одновременно эффективного использования земель и их охраны. Законодательством установлены специальные требования с целью сохранения почвенного плодородия земель, повышения их урожайности, обеспечения сохранения и воспроизводства земельных ресурсов, экологической ценности природных и приобретенных качеств земли. Земельно-правовые нормы предусматривают определенные требования по размещению промышленных и строительных объектов, предотвращению негативного влияния на состояние земель и окружающей среды. Приведенные меры существенно влияют на состояние обеспечения целевого и рационального использования земельных ресурсов и реализации этого принципа.

• 2. Принцип установления особо охраняемых территорий и объектов непосредственно предусмотрен в гл. 17 ЗК РФ.
• 3. Принцип приоритета сельскохозяйственного использования земель и их охраны базируется на приоритетности развития правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения. Это означает, что земли, пригодные для нужд сельского хозяйства, должны предоставляться, прежде всего, для сельскохозяйственного использования (гл. 14 ЗК РФ). Для несельскохозяйственных нужд должны предоставляться земли, не пригодные для ведения сельского хозяйства, либо сельскохозяйственные угодья худшего качества.

Учитывая ограниченное количество и особое качество сельскохозяйственных земель, такие меры являются обоснованными и вытекают из содержания приоритетности использования земель для сельскохозяйственных нужд. Земельное законодательство также устанавливает специальные требования по охране земель сельскохозяйственного назначения с введением стандартов и нормативов охраны земель и воспроизводства плодородия почв¹.

4. Принцип осуществления контроля по использованию и охране земель состоит в наличии специальных организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляется контроль по использованию и охране земельных ресурсов. Государственный контроль по использованию и охране земель осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, а за соблюдением требований законодательства об охране земель — специально уполномоченные органы по вопросам экологии и природных ресурсов^[5][6].

Наряду с государственным контролем по использованию и охране земель, осуществляется самоуправляемый и общественный контроль в этой сфере.

• 5. Принцип обеспечения защиты прав юридических лиц и граждан на землю закреплен во многих нормах земельного законодательства и предусматривает следующие специальные способы их защиты:
  • — признание прав;
  • — восстановление состояния земельного участка, которое существовало до нарушения прав, и предупреждение совершения действий, нарушающих права или создающих опасность нарушения прав;
  • — признание сделки недействительной;

признание недействительными решений органов исполнительной власти или органов местного самоуправления;

возмещение причиненных убытков, а также другие способы, предусмотренные законом.

Каждый из данных принципов находит свое воплощение в земельных отношениях на двух уровнях — на уровне совокупности правовых норм и на уровне их эффективного правоприменения.

• [1] Болта нова Е. С. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). М" 2010. С. 58.
• [2] Крассов О. И. Земельное право. С. 93.
• [3] Иванов Л. Л. Теория государства и права / под ред. В. П. Малахова. М., 2012. С. 107.
• [4] Шимова О. С. Экономика природопользования. М., 2012. С. 219.
• [5] Бобылев С. Я. Экономика природопользования: учебник. М., 2007. С. 98.
• [6] Новоселов Л. Л. Модели и методы принятия решений в природопользовании. М., 2012.С. 315.