Управление государственной собственностью, находящейся за рубежом

В результате освоения материалов данной главы студент должен:

знать

• • основные понятия, связанные с правовым регулированием государственной собственности РФ, находящейся за рубежом;
• • функции и принципы такого регулирования;
• • подходы к управлению государственной собственностью РФ, находящейся за рубежом;

уметь

• • применять теоретические знания к проблематике осуществления управления государственной собственностью РФ, находящейся за рубежом;
• • характеризовать современные тенденции развития управления государственной собственностью РФ, находящейся за рубежом;

владеть

• • методиками осуществления эффективного управления государственной собственностью РФ, находящейся за рубежом;
• • навыками поиска информации, необходимой для разработки перспективных направлений совершенствования управления государственной собственностью РФ, находящейся за рубежом;
• • навыками работы с учебной и научной литературой относительно определении проблематики управления государственной собственностью РФ, находящейся за рубежом.

Правовое регулирование управления государственной собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом

В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений. Зарубежное государственное имущество представляет собой особый, обособленный от общего массива объект государственной собственности, находящийся в сфере специфического комплексного регулирования. В отличие от внутригосударственной собственности, подчиненной национальному праву и национальной юрисдикции, зарубежная государственная собственность нередко становится объектом международно-правового регулирования и не может быть исключена из сферы правовой регламентации государства ее местонахождения¹.

Распад Советского Союза и образование новых самостоятельных государств наряду с провозглашением Российской Федерации государствомправопреемником бывшего СССР вызвали необходимость разрешения комплекса проблем, связанных, в частности, с правопреемством государств в отношении государственной собственности. Основным международноправовым документом, регулирующим вопросы правопреемства государств в отношении государственной собственности, является Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.^[1]

В ст. 8 Венской конвенции под государственной собственностью для целей правопреемства понимаются имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства — предшественника этому государству. При этом ст. 9 Конвенции определяет, что переход государственной собственности государства-предшественника влечет прекращение нрав этого государства и возникновение прав государства-преемника на государственную собственность, которая переходит к государству-преемнику. В сг. 10 указано, что датой перехода государственной собственности государствапредшественника является момент правопреемства государств.

Следовательно, признание Российской Федерации государством-правопреемником СССР, взявшим на себя обязательства по погашению всего внешнего долга бывшего СССР, предопределило постановку вопроса в отношении признания ее прав на всю зарубежную советскую собственность.

Теоретический аспект В российскую правовую доктрину термин «управление государственной собственностью» стал активно вводиться в 1990;е гг. Именно тогда в Российской Федерации началось создание этого правового института.

Однако до настоящего времени законодательно определение понятия «управление государственным имуществом» не оформлено, как не имеется и специального законодательного акта об управлении государственным имуществом, в котором было бы дано определение этого института, разграничены публично-правовая составляющая в виде управления и гражданско-правовая составляющая в виде права распоряжения. Ни одна попытка принять федеральный закон, который сформировал бы четкий механизм управления такой собственностью, не увенчалась успехом.

Государственная собственность Российской Федерации за рубежом состоит из движимой и недвижимой части.

Движимая собственность Российской Федерации за рубежом состоит из различных активов в виде банковских вкладов, драгоценных металлов.

и ценных бумаг. Часть российской собственности за рубежом представлена такой ее формой, как акционерный капитал. Речь идет о собственности, существующей в виде различных компаний, которые учреждались с участием государственных средств и имущества бывшего Советского Союза. Данные компании создавались и действовали на территории зарубежных государств. Акционерный капитал, иначе выражаясь, контрольный пакет акций в этом случае принадлежит или же принадлежал государству на момент создания компании. При создании таких юридических лиц государство учитывало потребность в представлении за пределами своей территории различных внешнеторговых объединений. После распада Советского Союза активы АО с государственным капиталом начали постепенно переходить в учрежденные ими дочерние и другие, подобные им фирмы.

Недвижимое имущество Российской Федерации за рубежом, важными элементами которой являются земельные владения и строения, накапливались в течение нескольких столетий. К нему можно отнести:

• — участки и здания, включающие представительские резиденции и жилые дома дипломатических и торговых представительств;
• — предприятия с российским капиталом;
• — гарнизонные и портовые сооружения для постоянных воинских команд, т. е. собственность военного характера;
• — собственность Русской православной церкви;
• — собственность российских граждан, которые передали ее при жизни или завещали после своей смерти государству;
• — недвижимость, полученная при репарации после окончания Второй мировой войны;
• — собственность, составляющую часть культурного достояния государства или часть его архивов, расположенную на территории другого государства, не выставляемую и не предназначенную для продажи.

Собственность РФ за рубежом пользуется иммунитетом. Иммунитет устанавливает особый правовой режим данного вида собственности и включает в себя: неприкосновенность собственности, невозможность предъявления исков, а также невозможность принудительного исполнения судебного решения. Следует отметить, что в настоящее время преобладает функциональный иммунитет, подразумевающий нераспространение особого правового режима на имущество, которое предназначается для коммерческих и торговых целей.

Задание для размышления

Проанализируйте специфику составляющих элементов иммунитета, связанного с особым правовым статусом государственной собственности РФ, находящейся за рубежом.

Существуют ли, на ваш взгляд, проблемы, связанные с недостаточным предоставлением иммунитета, связанного с особым правовым статусом государственной собственности РФ, находящейся за рубежом? Следует ли расширить сферу применения иммунитета? ство Pinkerton оценило ее в 400 млрд долл., однако через 10 лет, в 2008 г., Счетная палата РФ дала свою оценку — 300 млрд долл. Тем не менее, несмотря на арифметические расхождения, становится очевидным, что речь идет о довольно существенных объемах имущества, которое необходимо не только для осуществления публичных функций государства, но и для непосредственного участия в предпринимательской деятельности. Поэтому большое значение в современных условиях приобретает разработка национального законодательства, которое бы содержато нормы, затрагивающие управление федеральной собственностью за рубежом.

Вопрос о принятии законодательства, которое отвечало бы потребностям современного российского государства и текущей геополитической ситуации, неоднократно ставился, однако до сих пор нет единого законодательного акта, регулирующего управление государственной собственностью за рубежом. Следует отметить, что существовал проект Федерального закона «Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом», однако он не был подписан Президентом РФ и в дальнейшем снят с рассмотрения решением Совета Государтственной Думы в связи с отклонением Президентом Российской Федерации. В частности, Президент указал на то, что данный закон не направлен на установление внутригосударственного порядка управления собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом, а претендует на всеобъемлющую регламентацию всего комплекса отношений, включающих в себя не только гражданско-правовые, но и государственно-правовые, а также международно-правовые отношения, касающиеся этой собственности. Следует отметить, что в данном проекте закона не нашел удовлетворительного разрешения вопрос об объекте регулирования; неясно, включается ли в понятие «собственность Российской Федерации, находящаяся за рубежом», кроме федеральной собственности, и собственность субъектов РФ; имеются и другие замечания.

В настоящее время основным документом в области регулирования вопросов управления государственной собственностью РФ является Постановление Правительства РФ от 25.08.2015 № 884 «Обуправлении федеральным имуществом, находящимся за пределами Российской Федерации».

Указанным постановлением регламентируется порядок управления федеральным имуществом, находящимся за пределами РФ, включая принадлежащие РФ ценные бумаги, доли и паи в учрежденных за границей юридических лицах, при этом вся полнота принятия решений относительно управления объектами права собственности РФ за рубежом возлагается на Правительство Российской Федерации.

История вопроса До 2015 г. вопрос управления государственной собственностью Российской Федерации за рубежом регламентировался Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.01.1995 № 14. Однако при анализе данного документа можно сделать вывод о том, что большая часть норм, которые содержатся в данном постановлении, скорее направлены не на разрешение вопросов об установлении системы органов управления данным видом собственности, а на его последующую «эксплуатацию» с целью извлечения прибыли. Данный правительственный документ содержит нормы, которые были призваны обеспечить контроль над заклгочением различного рода сделок с собственностью, расположенной за рубежом, со стороны как самого высшего исполнительного органа власти, либо же через его полномочных представителей. Постановление содержало также нормы, которые были призваны обеспечивать эффективное использование зарубежного имущества, а также его сохранность. Отдельного внимания заслуживает положение данного постановления, которое содержало прямо выраженный императив о запрете приватизации зарубежного имущества.

Анализ правовых актов, принятых Российской Федерацией в 1990;е гг., позволяет сделать вывод об отсутствии подробной регламентации вопросов, связанных с управлением федеральной собственностью РФ за рубежом.

Следует также отметить отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных органов по управлению и распоряжению государственным имуществом. Неудачей окончилась попытка сосредоточения всех функций по управлению зарубежным имуществом в централизованном органе, которым по замыслу законодателя мог стать Российский фонд федерального имущества. Однако первоначальный замысел не привел к желаемым результатам.

Следующей попыткой государства урегулировать данную проблему стала передача всех функций по извлечению полезных свойств собственности РФ за рубежом Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом. Не привела к положительному результату и попытка использования страноведческого принципа — принимать акты по управлению зарубежным имуществом в конкретной стране (в качестве примера можно привести Постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.1994 № 267 «О государственной собственности Российской Федерации в Федеративной Республике Германия»).

Проблемой правового регулирования в 1990;е гг. являлось отсутствие механизмов контроля над решением поставленных задач, поскольку данные функции были переданы Государственному комитету РФ, но управлению государственным имуществом. В свою очередь, Государственный комитет является исполнительным органом власти в сфере регулирования вопросов, связанных с зарубежной собственностью РФ. Можно сделать вывод о неэффективности такого подхода, поскольку сосредоточение сразу нескольких правомочий в одном лице всегда чревато злоупотреблениями.

В дальнейшем была предпринята попытка выделения государственного имущества Российской Федерации, находящегося за рубежом, в отдельную категорию. Главными целями на данном этапе стала попытка проведения инвентаризация имущества Российской Федерации как в самой стране, так и за ее пределами. При удачном стечении обстоятельств последующим шагом должно было стать вовлечение данного имущества в гражданский оборот. Для этого, по мнению законодателя, государственное имущество, в том числе и зарубежное, должно было взять на себя обеспечительную функцию при привлечении инвестиционных ресурсов, потребность в которых на момент рассмотрения данного вопроса была крайне высока. Даже в настоящее время наблюдается острая нехватка данного вида ресурсов. В то же время разрешение вопросов учета и регистрации государственного имущества с целью создания единой информационной базы планировалось осуществить на основе одобренной Постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Однако не была выполнена конечная цель — превращение государства в эффективного собственника.

• [1] Шебанова Н. А. Собственность Российской Федерации за рубежом: правовое регулирование и защита. М., 2013. С. 137.