Методы эффективного управления государственной и муниципальной собственностью

Актуальность проблемы государственной собственности в России обусловлена двумя причинами. Во-первых, значительная часть объектов бывшей общегосударственной собственности в настоящее время формально осталась закреплена за государством, но при отсутствии эффективной системы управления требует управленческих решений, направленных на достижение государственных целей. Во-вторых, неудачи в реформировании экономики России связывают с несовершенным управлением национальным хозяйством. Желание «усилить» роль государства в экономике достаточно часто воспринимается как усиление государственного регулирования, расширение масштабов прямого участия государства в процессах производства, распределения, обмена и потребления. При этом особая роль отводится институту государственной собственности, объекты которой считаются наиболее управляющимися при использовании методов непосредственного административного вмешательства. С одной стороны, управление государственной собственностью — это возможность пользоваться, владеть и распоряжаться, а с другой стороны — через объекты государственной собственности государство положительно или отрицательно влияет на функционирование экономики в целом.

Поэтому система управления государственной собственностью должна состоять из двух взаимосвязанных частей:

• — управления процессами трансформации форм и отношений собственности;
• — управления использованием государственной собственности.

Первая часть включает в себя деятельность государства по превращению одной формы собственности в другую, т. е. приватизации и временную передачу в пользование объектов государственной собственности путем аренды, доверительного управления, концессии, лизинга и др.

В рамках второй находится управление использования государственной собственности непосредственно путем ведения на ее основе хозяйственной деятельности.

Задание для размышления

Оцените значимость каждого из элементов системы управления государственной и муниципальной собственностью.

Раскройте основные характеристики каждого из элементов системы управления государственной и муниципальной собственностью.

Укажите, как указанные элементы системы управления государственной и муниципальной собственностью могут быть реформированы для достижения максимальной эффективности системы управления государственной и муниципальной собственностью.

По характеру воздействия методы управления государственной собственностью условно можно разделить на административные и экономические.

Административные методы управления базируются на силе государственной власти и строятся на принципах запрета, разрешения и принуждения. На практике известны такие формы административного управления, как приватизация, реструктуризация, национализация. Основная конечная цель государства при использовании всех указанных методов управления состоит в повышении эффективности экономической деятельности и дальнейшему развитию рыночных отношений.

Теоретический аспект Понятие «приватизация» используется в экономическом и формально-юридическом смысле.

В экономическом смысле сущность приватизации заключается в изменении экономических отношений государственной собственности на отношения частной или коллективной собственности на средства производства.

В формально-юридическом смысле понятие приватизации определено ст. 1 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», согласно которой под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Приватизация государственного и муниципального имущества стала одним из основных оснований приобретения права собственности, определяющее содержание которой по сравнению с другими способами приобретения права собственности подтверждает факт преимущества негосударственного сектора во всех сферах экономической деятельности. Связанные с реформированием экономики государства изменения форм и структуры собственности сейчас касаются интересов участников гражданских отношений, которые прямо или косвенно принимали (или принимают) участие в рыночных преобразованиях, тесно сопряженных с приватизацией. Поэтому в современных условиях степень развития и совершенствования правовой защиты основ отношений собственности в российском обществе, а также их достаточность будут определяться эффективностью, а главное предсказуемостью государственной законодательной политики.

Учитывая нормативное урегулирование широкого круга правовых вопросов, возникали, возникают и будут возникать вопросы относительно процессов трансформации государственной собственности в собственность частную.

Приватизация государственного и муниципального имущества как специальное основание приобретения нрава собственности, а также приватизационные сделки с государственным имуществом как неотъемлемая составляющая этого основания пока исследованы недостаточно полно. Несмотря на специфическое положение названного основания приобретения права собственности, отечественным и зарубежным научно-нравовым источникам, к сожалению, еще не хватает комплексных исследований, связанных с анализом регулирования правоотношений в сфере приватизации, в том числе нормативно-правовых актов различного уровня.

Анализ проблематики Комплексное научное исследование приватизационных отношений и их законодательной базы подтверждает необходимость разработки предложений по соответствующей корректировке нормативно-правовых средств их регулирования. В этой связи поиск рациональной модели правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества в качестве специального основания приобретения права собственности является одной из актуальных и первоочередных научных задач и обусловливается потребностью эволюции гражданских правоотношений в Российской Федерации, необходимостью дальнейшего совершенствования национальных нормативно-правовых актов.

Анализ исторически-правовых и экономических аспектов, обусловивших возникновение института приватизации, получил дальнейшее развитие в научных достижениях ученых, изучавших вопрос систематизации многочисленных теорий разгосударствления.

При этом термин «разгосударствление», употребляемый в ряде научных трудов, посвященных приватизации государственного и муниципального имущества как категория философско-экономического содержания (но не правового), определяется как.

«уменьшение влияния государства на отдельные виды предпринимательской деятельности субъектов хозяйствования, которые согласно законодательству РФ не требуют соответствующего регулирования со стороны государства».

Результаты анализа приватизационного законодательства РФ определили аргументы в пользу того, что последнее по своей природе носит специальный комплексный характер с одновременной корреляцией его норм с нормами гражданского, административного, финансового и других отраслей права, и должно подчеркивать определяющее содержание, прежде всего, гражданского права. При этом на перспективу, учитывая развитие общественных отношений в сфере отношений собственности, российское приватизационное законодательство должно приобрести признаки инструмента, который гарантирует максимально полную защищенность и приоритетность частноправовых начал приобретения права собственности через такое специальное основание, как приватизация с одновременным оставлением за государством функции публично-правового регулирования этих специфических отношений.

При этом следует отметить, что российский законодатель использует наиболее удачную нормативную конструкцию. В данной норме одновременно с констатацией специальных особенностей приватизационного законодательства РФ признается обязательность применения и преимущество норм гражданского законодательства в правоотношениях, связанных с приобретением и прекращением права собственности при приватизации государственного и муниципального имущества в случае, если спорные правоотношения не урегулированы специальным приватизационным законодательством (ч. 4 ст. 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»; ч. 2 ст. 217 ГК РФ).

Исследование вопросов правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества в качестве специального основания приобретения права собственности позволяет сделать вывод о необходимости более полного исследования проблематики приватизационных процессов в Российской Федерации.

Зарубежный опыт

Приватизация как форма государственного управления применяется не только в РФ, но достаточно активно в странах Западной Европы. Первым лидером в приватизации была Англия: достаточно активно приватизация как способ управления применялась правительством М. Тэтчер. В настоящее время активно идет приватизация во Франции.

Отличие от западных вариантов заключается в том, что приватизация в России в первую очередь достаточно быстро приводит к замене владельца-государства на частного владельца, и только потом ставится задача реструктуризации предприятия с целью повышения эффективности производства. При проведении приватизации в Великобритании, как свидетельствует опыт, сначала осуществляли реструктуризацию предприятия, а затем начинали приватизацию.

В разных странах краткосрочные цели приватизации разные, однако российский подход не совсем верен, поскольку от изменения формы собственности, увеличение доли одной и соответственно уменьшение другой, эффективность функционирования экономической системы в целом и ее производственной составляющей в частности не зависит.

Анализ показывает, что при значительном увеличении доли частной собственности объемы производства увеличиваются не резко. Если из государственного сектора в частный поступает неэффективное предприятие, то для изменения его финансово-экономических показателей требуется целый ряд организационных, финансовых и технических мероприятий.

В решении этой проблемы есть два направления:

• — проведение предприватизационной подготовки предприятия или отрасли в целом;
• — обеспечение государственной послеприватизационной поддержки предприятия.

Суть трансформационных преобразований в структуре собственности заключается в переходе права собственности от государства к частным владельцам для того, чтобы под управлением нового хозяина собственность стала более эффективно работать, приносить и приумножать доход государства.

В связи с этим, на первом плане для достижения указанных целей стоят задачи совершенствования методов управления государственной собственностью с предпочтением именно экономических методов.

Они связаны с непосредственным использованием государственной собственности следующими способами:

• — создание государственных унитарных и казенных предприятий и закрепление за ними имущества;
• — назначение представителей государства для управления корпоративными правами государства в уставных фондах хозяйственных обществ;
• — управление государственным имуществом, которое не вошло в уставные фонды хозяйственных обществ созданных в процессе приватизации и корпоратизации;
• — управление государственным имуществом, закрепленным за хозяйствующим субъектом на праве оперативного управления.

Вышеназванные способы можно разделить на два блока:

• — управление государственным имуществом, переданного хозяйствующим субъектом на нраве хозяйственного ведения и оперативного управления;
• — передача отдельных имущественных объектов на основе договорных обязательств.

Управление государственным имуществом, переданного на основе имущественного права, осуществляется в рамках государственных унитарных и казенных предприятий.

Согласно ст. 113 ГК РФ, в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть создано унитарное казенное предприятие (казенное предприятие).

Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Кроме этого, источниками формирования имущества казенного предприятия могут быть средства и другое имущество, полученные от реализации продукции (работ, услуг), целевые средства, выделенные из Государственного бюджета РФ, кредиты банков и других источников, не запрещенных законом.

Порядок управления казенным предприятием по сравнению с унитарным или акционерным обществом, часть акций которого находится в государственной собственности, должен быть регламентированным со стороны государства.

С целью эффективного управления собственностью владелец, а в таком случае — это министерство, должно четко сформулировать для себя цель, которая должна быть поставлена перед тем или иным предприятием в зависимости от отраслевой принадлежности. Далее, в зависимости от достижения поставленной владельцем цели будет возможность оценить эффективность управления руководителем государственного предприятия. Необходимыми требованиями к цели должны быть четкость и однозначная ясность обеими сторонами контракта.

Следует отметить цели, которые характерны при коммерческом использовании собственности:

• — увеличение валового объема и получения чистой прибыли;
• — расширение рынка сбыта или выход на новые рынки, увеличение объемов сбыта;
• — использование производственных мощностей по выпуску основных видов продукции (по отдельным видам продукции);
• — снижение затрат на производство единицы продукции.

При этом все указанные конечные показатели должны быть отражены в конкретных цифровых измерениях.

Ориентиры, типичные для некоммерческого использования собственности:

• — гарантированное сохранение вложенных средств;
• — целевое использование инвестиций;
• — выполнение условий предоставления финансирования.

При отчетности и составлении финансовых планов предприятиями указанные цели должны иметь конкретное выражение. Данный подход требует от министерств и других органов исполнительной власти индивидуального подхода к каждому подведомственного ему государственному предприятию, только тогда возможно обеспечение эффективного управления собственностью.

Несколько иным является подход к способам управления государственными пакетами акций акционерных обществ. На практике функции управления государственными пакетами акций в уставных фондах хозяйственных обществ могут осуществлять:

— уполномоченные органы управления (министерства и другие органы исполнительной в ласти);

хозяйственные структуры (государственные хозяйственные объединения, государственные холдинговые компании, другие государственные хозяйственные организации);

— уполномоченные лица (юридические и физические), выполняющие функции по управлению корпоративными правами государства.

Немаловажным способом управления государственной собственностью является совершенствование арендных отношений. В последние годы сложилась достаточно развитая законодательная и нормативная база регулирования арендных отношений.

Высокую значимость имеет и осуществление приватизационных отношений, которые являются основанием для перехода объектов государственной/муниципальной собственности в иные формы собственности.

Одними из приоритетных направлений работы органов приватизации по обеспечению выполнения бюджетных заданий по поступлению средств от аренды государственного имущества является наложение штрафных санкций (начисления пени) на арендаторов, которые несвоевременно платят арендную плату за пользование государственным имуществом, а также систематическое проведение мероприятий по погашению задолженности по арендной плате.

Кроме того, с целью защиты и сохранения государственного арендованного имущества органами приватизации осуществляется постоянный контроль за выполнением арендаторами условий договоров аренды, состоянием использования арендованного имущества, а также проводится мониторинг основных показателей деятельности арендных/арендованных предприятий, контроль за использованием амортизационных отчислений на восстановление арендованного имущества и т. п. По результатам этой работы принимаются меры, направленные на сохранение и повышение эффективности использования государственного имущества в процессе арендных отношений.

Таким образом, можно сделать вывод, что эффективность любой формы хозяйствования, независимо от формы собственности, на которой оно осуществляется, зависит от методов и способов управления этой собственностью.

Относительно специфики управления муниципальной собственностью

отметим, что в рамках ныне установленного перечня муниципального имущества, у органов местного самоуправления есть право на самостоятельное решение того, какие именно объекты муниципальной собственности нужны им в целях решения тех или иных проблем местной значимости.

Так, огромнейшее значение для организации муниципальной собственности имеют процессы разделения управления объектами собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными формациями.

На данный момент существует ряд проблем, которые возникают в области образования и управления муниципальной собственностью, связанных с недостаточностью правового регулирования имущественных отношений в указанной сфере, а также с неэффективностью управления муниципальным имуществом¹. В связи с этим представляется, что органы местного самоуправления должны активно применять новейшие рыночные механизмы с целью эффективного использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, с использованием в данных целях концессионных соглашений.

Постоянные изменения, которые вносятся в федеральное законодательство, не позволяют муниципалитетам согласно решаемых ими вопросов местной значимости своевременно проводить инвентаризацию и составлять перечни имущества, передаваемого в собственность РФ и ее субъектов. Процессы передачи имущества в собственность поселений и муниципальных районов сильно замедлило и усложнило несвоевременное и неполное законодательное урегулирование порядка безвозмездного распределения имущества между муниципальными формациями.

Таким образом, можно констатировать факт, что организация управлением муниципальной собственностью в настоящий момент требует пересмотра отдельных положений относительно распределения полномочий органов муниципальной власти различного уровня при осуществлении права муниципальной собственности. При этом значимым видится осуществление права муниципальной собственности с учетом интересов населения муниципального образования. Это связано с тем, что органы местного самоуправления — это не просто субъект хозяйствования, но также и субъект властных отношений, что дает право органам местного самоуправления на принятие общеобязательных на территории муниципальных образований решений, направленных на развитие муниципального образования и защиту интересов его жителей.