Организационно-правовые модели учреждений, организаций и предприятий общественного сектора

Гражданским кодексом РФ определены законодательные основы создания и развития различных организационно-правовых форм деятельности в общественном секторе. Первичные звенья в общественном секторе могут иметь статус некоммерческих и коммерческих организаций (рис. 1.2).

Некоммерческие организации — это юридические лица, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (что отличает их от коммерческих организаций, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности) и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

В соответствии с положениями ГК РФ некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Выделяют государственные и негосударственные некоммерческие организации.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ к некоммерческим организациям, в отношении которых их учредители не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).

Согласно ГК РФ коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями.

зо Особая форма некоммерческой организации — учреждение. Согласно положениям ГК РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

Рис. 1.2. Классификация коммерческих и некоммерческих организаций в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 50, 96, 113—115, 117—121).

В соответствии с Гражданским кодексом РФ учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Деятельность частных и бюджетных учреждений полностью или частично финансируется собственником имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.

В соответствии с ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетное учреждение — это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Согласно Гражданскому кодексу РФ автономное учреждение отвечает по всем своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

В соответствии с утвержденными Правительством РФ в октябре 2003 г. Принципами реструктуризации бюджетного сектора реформа бюджетной сети предусмотрела увязанные по содержанию и срокам следующие меры реорганизации бюджетных учреждений (рис. 1.3).

Во-первых, предлагается ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств: все внебюджетные доходы должны планироваться в составе бюджета и использоваться только через единую смету, лимиты бюджетных обязательств и лицевой счет в казначействе. При этом может быть установлен порядок, при котором в смету учреждения автоматически включается часть его доходов от предоставления платных или частично платных услуг.

В статусе бюджетных учреждений останется значительно меньшее количество учреждений, чем имеется сейчас. Часть из них целесообразно объединить, перепрофилировать или передать в ведение других органов исполнительной власти (в том числе — других уровней).

Во-вторых, должны быть созданы возможности для преобразования бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам государство не будет нести ответственность. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставленные бюджетные услуги эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими самостоятельно (при соблюдении уставных целей). Кроме того, им дается право (а иногда и гарантии) на получение бюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг в форме государственного (муниципального) задания, подушевого финансирования и т. д.

Рис. 1.3. Реорганизация бюджетных учреждений^1.

Различие статуса и правовых норм хозяйствования бюджетных учреждений ведет к ощутимой дифференциации их финансового положения. Имущественное расслоение бюджетных учреждений во многих случаях их предпринимательской деятельности предопределено не столько усилиями администрации, сколько капиталовложениями предыдущих лет, местоположением, меньшей зависимостью от колебаний рыночной конъюнктуры, сложившегося в силу этих факторов имиджа и т. п. При анализе их финансового положения целесообразно выяснять, насколько эффективно выполняются социальные функции, а лишь затем — как влияют внебюджетные доходы на имущественное состояние учреждения.

Коммерческие организации — это юридические лица, преследуемые извлечением прибыли в качестве основной цели своей деятельности, которые могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий (п. 2 гл. 4 ГК РФ).

В государственном и муниципальном секторах основными типами коммерческих организаций являются государственные и муниципаль- ¹

Составлено по: Финансы. 2005. № 9. С. 11—12.

ные унитарные предприятия и акционерные общества (государственные корпорации).

В соответствии с Гражданским кодексом РФ (п. 2 ст. 113) в форме унитарных предприятий может быть создано только государственное или муниципальное предприятие. Его имущество находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Общим признаком унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является их принадлежность к коммерческой организации, не наделенной правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается решением уполномоченного на то государственного или органа местного самоуправления.

В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть создано унитарное предприятие на праве оперативного управления (казенное предприятие) (ст. 295, 298 ГК РФ).

В случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, — федеральное казенное предприятие. Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемый Правительством РФ. Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано по решению Правительства РФ.

Казенное предприятие, в отношении закрепленного за ним имущества, осуществляет, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения им.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества. Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Данное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом.

Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.

Казенные предприятия наименее самостоятельны в своей хозяйственной деятельности: они не могут сами определять цену на производимые товары и услуги, порядок распределения полученной прибыли и направления ее использования. Недостаток финансовых ресурсов, который может возникнуть у казенного предприятия, должен компенсироваться государством. Казенные предприятия могут получать кредиты от коммерческих банков только при наличии гарантий Правительства РФ.

Основная масса казенных предприятий в России действует в сфере оборонно-промышленного комплекса.

Процессы слияний и поглощений, концентрации и интеграции, происходящие в ходе формирования цивилизованного отечественного рынка, в определенной мере проявляются и в общественном секторе. Возникают так называемые интегрированные структуры (корпорации, финансово-промышленные группы) в виде специфической формы предпринимательской деятельности, предусматривающей долевую собственность, юридический статус и сосредоточение функций управления в верхнем эшелоне профессиональных управляющих (менеджеров), работающих по найму. Главная цель интеграции — создание условий для устойчивого функционирования отрасли и входящих в нее предприятий, выполнение государственных заданий и заказов. В соответствии с этим выделяются несколько видов собственности интегрированной структуры: предприятия интегрированной структуры; пакеты акций, находящиеся в собственности интегрированной структуры; недвижимое имущество; нематериальные активы интегрированной структуры.

Отечественный и зарубежный опыт создания интегрированных структур, в частности в оборонно-промышленном комплексе, свидетельствует о целесообразности их многопрофильности, т. е. ориентации на производство продукции как военного, так и гражданского назначения, что обеспечивает высокую конкурентоспособность корпораций на мировых рынках, максимальное использование научно-производственного и кадрового потенциала.

В состав государственного сектора входят как некоммерческие, так и коммерческие структуры, в том числе: государственные учреждения; государственные унитарные предприятия (ГУПы); акционерные общества, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находится в федеральной собственности и (или) собственности субъектов Федерации, дочерние и иные аффилированные предприятия, головные (материнские) компании которых относятся к государственному сектору; предприятия, входящие в холдинг, головная (материнская) компания которого принадлежит к государственному сектору.

Муниципальный сектор представляет собой также совокупность некоммерческих и коммерческих структур, в том числе: муниципальных учреждений и унитарных предприятий; акционерных обществ, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находится в собственности муниципальных органов управления; дочерних и иных аффилированных предприятий, головные (материнские) компании которых являются муниципальными унитарными предприятиями или предприятиями, более чем 50% акций которых принадлежит муниципальным властям; предприятий, входящих в холдинг, головная (материнская) компания которых относится к одному из перечисленных выше типов предприятий.

В соответствие с российским законодательством в сектор негосударственных некоммерческих организаций входят:

• • потребительские кооперативы как добровольные объединения граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемого путем объединения его членами имущественных паевых взносов;
• • некоммерческие организации как юридические лица, которые не ставят извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками, а направляют ее на развитие основной своей деятельности;
• • общественные и религиозные организации (объединения);
• • некоммерческие партнерства;
• • учреждения;
• • автономные некоммерческие организации;
• • фонды;
• • ассоциации и союзы.

Некоммерческая организация имеет в собственности или в оперативном управлении обособленное имущество. Распоряжение обособленным имуществом предполагает наличие у организации самостоятельного баланса или сметы. Все некоммерческие организации, за исключением учреждений, отвечают по своим обязательствам своим имуществом. Некоммерческая организация может действовать без ограничения срока, если иное не установлено ее учредительными документами. Она вправе открывать банковские счета, обязана иметь печать с полным наименованием организации. Наименование некоммерческой организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и характер деятельности.