Внутренние источники правового регулирования отношений туристской сферы

Группу внутренних источников правового регулирования отношений в туризме по целевому назначению следует разделить на две подгруппы: общие нормативные правовые акты и акты специального назначения. Определим важнейшие источники из каждой группы.

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. как основной закон, не закрепила специального «права па туризм». Однако право граждан на туризм фактически находит свое выражение в ст. 27 Конституции РФ, посвященной праву каждого на свободу передвижения; в ст. 37 Конституции РФ, предоставляющей гражданам право на отдых и отпуск; в ст. 41, провозгласившей право па охрану здоровья, а также в ст. 61, закрепившей гарантии государства обеспечивать своим гражданам защиту и покровительство за пределами РФ.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет обязанности и полномочия Правительства РФ в сфере туризма. В частности, согласно ст. 14−16 Правительство обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ; в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств.

Важнейшую роль в сфере регулирования частноправовых отношений играет Гражданский кодекс РФ. ГК РФ является основой правового регулирования предпринимательской (хозяйственной) деятельности. ГК РФ закрепляет базовые принципы правового регулирования гражданских правоотношений. Общая часть ГК РФ содержит нормы, определяющие правовое положение индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, нормы о сделках, представительстве и доверенности, нормы о праве собственности и других вещных правах, общие положения об обязательствах и договорах, нормы о средствах и способах защиты прав хозяйствующих субъектов. Эти нормы обязательны к применению в любой сфере предпринимательской деятельности в РФ.

Обязательственные правоотношения в сфере туризма в основном носят договорный характер. Вместе с гем обязательства могут возникнуть вследствие причинения вреда (например, причинение вреда туристу источником повышенной опасности и т. д.). Нормы об отдельных видах договорных и внедоговориых обязательств отражены в части второй ГК РФ. Подчеркнем, что вопрос о праве, применимом к договору по туристскому обслуживанию, осложненному иностранным элементом, одним из участников которого является турист как потребитель услуг, регулируется специальной статьей части третьей ГК РФ (ст. 1212). Вопросы, связанные с охраной и защитой объектов интеллектуальной собственности в сфере туризма, разрешаются с применением норм части четвертой ГК РФ.

Взаимоотношения, возникающие между туристами как потребителями и исполнителями туруслуг, а также их продавцами регулирует специальный Федеральный Закон «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300−1. Этот же закон регулирует отношения, возникающие при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), государственную и общественную защиту интересов потребителей, определяет механизм реализации их прав.

Прямое или косвенное регулирование туристских формальностей нашло выражение в ряде законов общего характера. В частности, Закон РФ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ регулирует основные вопросы туристских формальностей, включая паспортный, визовый, таможенный и санитарный контроль туристов. Различные стороны общественных отношений, касающихся сферы туризма, также регулируются иными федеральными законами общего характера: Закон РФ «О Государственной границе РФ», Таможенный кодекс РФ³¹; Федеральный закон «О таможенном регулировании в РФ»; Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и др.

Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» является базовым законом, специально направленным на регулирование туристской деятельности в России. В данном Законе определяются принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ, и регулируются огношения, возникающие при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» имеет логичную и четкую структуру. Он состоит из IX глав и 22 статей.

Первая статья представляет довольно широкий перечень дефиниций. В ней вводится официальная классификация видов туризма; дается определение туристской деятельности как туроператорской и турагентской деятельности, а также иной деятельности по организации путешествий. Таким образом, основными субъектами туристской деятельности выступают туроператоры и гурагенты. К объектам законодатель относит туристские ресурсы, совокупность объектов туристской индустрии, а также туристский продукт.^[1]

Закон об основах туристской деятельности как нормативный правовой, а кг высшей юридической силы определяет главные цели государственного регулирования сферы туризма. Закон об основах затронул широкий круг вопросов: ог вопросов реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий до решения конкретных экономических и социальных проблем.

Среди видов туризма в Законе об основах туристской деятельности выделены: 1) туризм внутренний (туризм в пределах территории РФ лиц, постоянно проживающих в РФ); 2) туризм выездной (туризм лиц, постоянно проживающих в РФ, в другую страну); 3) туризм въездной (туризм в пределах территории РФ лиц, не проживающих постоянно в РФ); 4) туризм международный — туризм выездной или въездной; 5) туризм социальный (туризм, полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов [в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи], а также средств работодателей); 6) туризм самодеятельный (туризм, организуемый туристами самостоятельно).

Основным методом государственного регулирования туристской деятельности Закон об основах туристской деятельности определил правовое обеспечение отношений в сфере туристской индустрии. Предметом Закона об основах туристской деятельности выступает туроператорская и гурагентская деятельность, являющаяся видом предпринимательской деятельности. Таким образом, Закон об основах туристской деятельности регулирует отношения между предпринимателями, гражданами и предпринимателями, и его нормы являются нормами гражданского права. Вместе с тем Закон содержит нормы государственного права, определяющие политику государства в рассматриваемой области; содержит важные положения, касающиеся условий осуществления туроператорской деятельности, финансового обеспечения туроператора, взаимоотношений турагента и туроператора, отношений туроператора / турагента и туриста, определяет права и обязанности туриста, механизм стандартизации и классификации объектов туристской индустрии и др.

Необходимо отметить, что особые временные условия осуществления туристской деятельности, в связи с государственной и общественной необходимостью, могут регулироваться нормами специальных федеральных законов. Так, особенности осуществления туристской деятельности, связанные с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, устанавливаются Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № ЗЮ-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».

Как указывалось ранее, отношения между туристами и туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско-правовых договоров. В связи с тем, что гражданское законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в исключительном ведении РФ, в научной и учебной литературе неоднократно ставился вопрос об оправданности наделения субъектов РФ правом принимать законы, регулирующие туристскую деятельность.

Подчеркнем, что в связи с низкой культурой юридической техники субъектное законотворчество действительно в большинстве случаев сводится по существу к дублированию либо введению статей, не имеющих нормативного значения, повторению норм государственных стандартов и т. д. Вместе с тем нам представляется вполне обоснованным проектирование и принятие субъектами РФ законов «О развитии туризма». Полагаем, что такие законы при их профессиональной разработке и соответствующем обсуждении с привлечением специалистов теоретиков (историков, краеведов) и практиков, прежде всего, представителей бизнес сообщества, практиков из сферы правового обеспечения туристской деятельности и др., позволят с максимальной эффективностью организовать соответствующее направление деятельности государственных и иных органов, организаций с учетом специфики истории, культуры и природы конкретного субъекта РФ. Так, уже в ст. 1 Закона Волгоградской области «О развитии туризма в Волгоградской области» определяется своеобразие видов туризма, согласованных с основными целями государственного регулирования развития туризма в Волгоградской области^[2]. В частности, ст. 1 «Основные понятия» содержит следующую классификацию:

• — внутренний туризм Волгоградской области — туризм в пределах территории Волгоградской области лиц, постоянно проживающих в Волгоградской области;
• — въездной туризм Волгоградской области — туризм в пределах территории Волгоградской области лиц, не проживающих постоянно в Волгоградской области;
• — культурно-познавательный туризм — вид туризма, целью которого является знакомство с различными историческими, архитектурными или культурными памятниками, а также посещение музеев, исторических маршрутов и других объектов туристского показа, посещение культурных или артистических представлений (музыкальных представлений, театров, фестивалей, религиозных праздников, выставок и т. п.); лечебно-оздоровительный туризм — вид туризма, совершаемый с оздоровительными или лечебными целями;
• — этнографический туризм — путешествия, осуществляемые в целях ознакомления с материальной и духовной культурой, особенностями быта, обрядов и обычаев этносов, проживающих на территории Волгоградской области;
• — аграрный туризм — путешествия, осуществляемые в целях ознакомления с сельскохозяйственным производством и деятельностью сельскохозяйственных предприятий на территории Волгоградской области;
• — экологический туризм — путешествия, ориентированные на углубленное ознакомление с природными ценностями, находящимися на территории Волгоградской области.

Особое место в правовом обеспечении туризма занимают подзаконные акты. Здесь прежде всего следует отметить Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, действие которых распространяется на всю территорию страны и на весь круг лиц. Важной группой подзаконных актов, регулирующих сферу туризма, являются нормативные документы различных министерств и ведомств. К ним можно отнести нормативные акты федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств: Министерства Культуры РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных действий, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Министерства здравоохранения РФ, Министерства промышленности и торговли, Министерства спорта, Министерства образования и науки, Федерального агентства по туризму РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и других государственных учреждений. К источникам национального права по вопросам регулирования туристской деятельности также относятся нормативные правовые акты субъектов РФ.

Для Волгоградской области и г. Волгограда особое значение имеет нормотворческая деятельность Волгоградской областной думы, Волгоградской городской думы, Губернатора и Администрации Волгоградской области, комитета культуры Волгоградской области, комитета социальной защиты населения Волгоградской области, комитета физической культуры и спорта Волгоградской области, комитета здравоохранения Волгоградской области, комитета молодежной политики Волгоградской области, Государственного бюджетного учреждения Волгоградской области «Агентство развития туризма», главы Волгограда, комитета молодежной политики и туризма администрации Волгограда.

Помимо указанных законов для усвоения данного учебного курса необходимо обратить внимание на следующие российские законы:

• — Таможенный кодекс таможенного союза;
• — Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300−1 «О защите прав потребителей» (далее — Закон о защите прав погребигелей);
• — Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Закон о порядке выезда из РФ и въезда в РФ);
• — Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее — Закон о валютном регулировании и валютном контроле);
• — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции);
• — Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (далее — Закон об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности);
• — Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЗ) (далее — Закон о техническом регулировании);
• — Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015−1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее — Закон об организации страхового дела);
• — транспортные уставы и кодексы и другие законы.

Среди указов Президента РФ следует обратить внимание на:

— Указ от 4 мая 1998 г. № 488 «О мерах по обеспечению права граждан РФ на свободный выезд из РФ»;

• — Указ от 18 ноября 2004 г. № 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту»;
• — Указ Президента РФ от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел РФ в проведении единой внешнеполитической линии РФ».

Наиболее важными документами в сфере регулирования туристской деятельности являются постановления Правительства РФ:

• — от 24 января 1998 г. № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»;
• — от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона „О порядке выезда из РФ и въезда в РФ“»;
• — от 9 июня 2003 г. № 335 (ред. от 24.12.2014) «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы»;
• — от 28 августа 2003 г. № 532 «Об утверждении Положения о пребывании на территории РФ иностранных граждан — пассажиров круизных судов»;
• — от 31 декабря 2004 г. № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму»;
• — от 2 февраля 2005 г. № 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу РФ»;
• — от 18 июля 2007 г. № 452 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта»;
• — от 27 февраля 2013 г. № 162 «Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам и Правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из компенсационного фонда»;
• -от 17 декабря 2013 г. № 1177 (ред. от 30.06.2015) «Об утверждении Правил организованной перевозки группы детей автобусами»;
• — от 4 ноября 2014 г. № 1163 «О Координационном совете по развитию детского туризма в РФ» (вместе с «Положением о Координационном совете по развитию детского туризма в РФ»);
• — от 18 ноября 2014 г. № 1216 «О комплексе мер по обеспечению эвакуации граждан РФ из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций»;
• — от 9 октября 2015 г. № 1085 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в РФ» и др.

Следующие нормативные акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти также имеют значение для регулирования правоотношений в сфере туризма:

• — приказ Минфина РФ от 9 июля 2007 г. № 60н «Об утверждении формы бланка строгой отчетности» (зарегистрировано в Минюсте РФ 17.07.2007 № 9857);
• — приказ Минспорттуризма РФ от 26 сентября 2011 г. № 1117 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров» (зарегистрировано в Минюсте РФ 30.09.2011 № 21 959);
• -приказ Минздравсоцразвития РФ от 12 марта 2012 г. № 220н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел „Квалификационные характеристики должностей работников организаций сферы туризма“» (зарегистрировано в Минюсте РФ 02.04.2012 № 23 681);
• — приказ Минкультуры России от 27 июня 2012 г. № 666 (ред. от 02.07.2014) «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, гурагенгов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания» (зарегистрировано в Минюсте России 17.07.2012 № 24 930);
• — приказ Минкультуры России or 11 июля 2014 г. № 1215 «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями» (зарегистрировано в Минюсте России 29.12.2014 № 35 473);
• — приказ Минкультуры России от 29 апреля 2015 г. № 1340 «Об угверждении порядка аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи» (зарегистрировано в Минюсте России 07.10.2015 № 39 191);
• -приказ Ростуризма от 4 августа 2009 г. № 175 (ред. от 26.09.2011) «Об утверждении Порядка представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральное агентство по туризму и внесении изменений в Приказ Ростуризма от 10 мая 2007 года № 28» (зарегистрировано в Минюсте РФ 02.09.2009 № 14 694);
• — приказ Ростуризма от 20 августа 2009 г. № 190 (ред. от 05.10.2011) «Об утверждении Регламента Федерального агентства по туризму» (зарегистрировано в Минюсте РФ 28.10.2009 № 15 141);
• — приказ Ростуризма от 28 апреля 2011 г. № 109 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Федерального агентства по туризму»;
• — приказ Рослесхоза от 21 февраля 2012 г. № 62 «Об утверждении Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности» (зарегистрировано в Минюсте РФ 28.03.2012 № 23 634);
• — приказ Ростуризма от 10 октября 2012 г. № 278 «Об утверждении положения о координационном совете федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011— 2018 гг.)» (зарегистрировано в Минюсте России 28.12.2012 № 26 403);
• -приказ Ростуризма от 22 апреля 2013 г. № 120-Пр/13 «Об утверждении Положения о конкурсном отборе инвестиционных проектов для включения в состав мероприятий федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011;2018 гг.)» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.11.2013 № 30 337);
• — приказ Ростуризма or 11 июля 2013 г. № 204-Пр/13 «Об утверждении формы решения об оказании экстренной помощи туристу (туристам)» (зарегистрировано в Минюсте России 08.08.2013 № 29 316);
• — приказ Ростуризма от 15 апреля 2015 г. № 159-Пр-15 «О Национальном туристическом портале»;
• — приказ Ростуризма от 26 октября 2015 г. № 455-Пр-15 «Об утверждении положения об Общественном совете при Федеральном агентстве по туризму»;
• — постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 2008 г. № 3 (ред. от 25.04.2008) «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4.2318−08» (вместе с «СП 3.4.2318−08. Санитарная охрана территории РФ. Санитарно-эпидемиологические правила») (Зарегистрировано в Минюсте РФ 03.04.2008 № 11 459) и т. д.

• [1] В связи с введением в действие с 1 июля 2010 г. на территории РФ Таможенного кодекса таможенного союза Таможенный кодекс России до его отменыдействует в части, не противоречащей Таможенному кодексу Таможенного союза. По вопросу, касающемуся применения норм Таможенного кодекса РФ, см. письмо ФТС РФ от 29 июня 2010 г. № 01 -11 /31 847.
• [2] Закон Волгоградской области от 27 декабря 1999 г. № 358-ОД «О развитии туризма в Волгоградской области»: (принят Волгоградской областной Думой 25.11.1999; ред. от 10.07.2015)//Волгоградская правда. 2000. 25 янв (№ 12).