Государственное регулирование и система правового обеспечения туристской деятельности

Принципы, цели и способы государственного регулирования туристской деятельности

В последние годы предпринимательская деятельность в сфере туризма выходит на качественно новый уровень. Так, по данным ООН, в общем объеме экспорта и импорта услуг РФ в 2013 г. туризм составил 18,2 и 42,3% соответственно¹. Согласно статистическим показателям годовой прирост экспорта и импорт туруслуг составил 1,3% в среднем. Полагаем, что существенным фактором таких позитивных изменений является усиленное внимание государства к вопросу развития туризма.

В 2011 г. Правительством РФ принята федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011;2018 гг.)». В ней говорится о необходимости создания в Российской Федерации современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристско-рекреационного комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в разнообразных туристических услугах, повышении качества туристских услуг, продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

В декабре 2012 г. была утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013;2020 годы. Согласно статье 2.2 главной целью Программы является реализация стратегической роли культуры как духовно-нравственного основания развития личности и государства,^[1]

единства российского общества, а также развитие туризма для приобщения граждан к мировому культурному и природному наследию. К задачам, разрешение которых приведет к достижению цели, авторы огнесли в том числе «Повышение качества и доступности услуг в сфере внутреннего и международного туризма».

Утвержденная Правительством РФ в мае 2014 г. «Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г.» (далее — Стратегия 2020) полностью соответствует задачам государственных программ развития туризма. Стратегия 2020 полностью учитывает мировые тенденции и современное состояние туристской отрасли в контексте текущих и перспективных задач государственного управления в сфере экономики, культуры, социального обеспечения граждан и сохранения природных и культурно-исторических ресурсов России. В качестве приоритетных направлений административной деятельности определены: закрепление и удержание достигнутых результатов; переориентация части потребительского спроса россиян на внутренний туризм; привлечение иностранных туристов; реализация стратегической роли туризма в духовном развитии, воспитании патриотизма и просвещении; обеспечение роста качества жизни населения. При этом основной задачей Стратегии 2020 признается развитие и максимальная реализация внутреннего и въездного туризма.

Эта задача является выражением сложившейся в РФ с 1994 г. традиции государственной политики в сфере туризма. Она формально реализуется в комплексе нормативных правовых актов, регламентирующих участие российского государства в функционировании туристской деятельности и туристской индустрии.

В современной доктрине и правовых источниках, посвященных рассматриваемой теме, роль государства определяется поразному. Чаще всего речь идет о «государственной поддержке», «о государственном управлении туризмом» и «о государственном регулировании». В Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации» и ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» (далее — Закон об основах) этот же круг вопросов подведен под понятие «государственное регулирование».

В частности, ст. 3 «Глава II. Государственное регулирование туристской деятельности» определяет «Принципы государственного регулирования туристской деятельности». «Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений». Таким образом, в специальном законе о туристской деятельности законодатель объединил все ранее употреблявшиеся понятия в понятие «государственного регулирования».

В общем плане указанная выше терминологическая пестрогосгь, по всей видимости, не содержит большой проблемы. Однако уже изначально стоит глубже понять суть вопроса. Так, анализ понятий «регулирование» и «управление» показывает, что для отождествления их нет достаточных оснований, но и противопоставлять их не стоит, так как одно из них является одновременно стороной другого.

Говоря об управлении в целом, представляется целесообразным взять за основу наиболее общую дефиницию. Управление — это функция организованных систем различной природы, обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности. Исходя из данного определения, можно выделить основные задачи управления и регулирования в сфере туризма: реализация цели функционирования системы отношений в туризме; поддержание заданного режима деятельности; сохранение структуры.

Одним из приоритетных путей осуществления этих задач является разработка и принятие государством необходимых нормативных правовых актов, стимулирующих или ограничивающих деятельность различных субъектов сферы туризма. Важной вехой на этом пути стало вступление в силу в 1996 г. Федерального Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Согласно преамбуле Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Данный нормативный акт определил основные цели государственного регулирования туристской деятельности (ст. 4): обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана окружающей среды; создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Для достижения поставленных целей той же статьей ФЗ определен ряд способов, к которым относятся: определение приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации; нормативное правовое регулирование в сфере туризма; разработка и реализация федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма; содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках; защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности; содействие кадровому обеспечению в сфере туризма; развитие научных исследований в сфере туризма; стандартизация и классификации объектов туристской индустрии; формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров; информационное обеспечение туризма; создание благоприятных условий для развития туристской индустрии; оказание государственных услуг в сфере туризма; взаимодействие с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.

Кроме того, законодатель подчеркнул, что государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В этой связи отметим, что согласно постановлению Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901 федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма, утверждается Федеральное агентство по туризму (Ростуризм). При этом согласно постановлению Правительства РФ от 25 января 2013 г. № 43 федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма, устанавливается Министерство культуры Российской Федерации.

• [1] International Trade Statistics Yearbook (2014 ITSY). NY, 2015. Vol. I. P. 310−311.