Исторический опыт формирования и реализации государственной кадровой политики в России

Поскольку в рамках заданной темы проанализировать специфику формирования и реализации кадровой политики в различные эпохи проблематично ввиду обширности темы, обзорно ознакомимся с ее особенностями в ранний период. После этого мы уделим внимание советскому времени и первоначальному этапу реализации кадровой политики в России после распада СССР.

8.2.1. Кадровая политика в русском централизованном государстве Образование Русского национального централизованного государства завершилось к концу XV в. Уже в XVI в. возросли роль и значение носителя верховной власти, изменившего в январе 1547 г. свой титул великого князя. Отныне он стал именоваться царем и установил самодержавную форму правления, опираясь на поместное служилое дворянство.

Одновременно с ростом власти царя усилился и усложнился государственный аппарат, который принял характер бюрократического строя. Развивались и механизмы реализации кадровой политики. Уже в XVI в. Иван Грозный создал для контроля над «государевыми служилыми людьми» специальное учреждение — Разряд, который в середине его царствования вел «личные дела» 22—23 тыс. человек. Существовали аналоги чинов: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий и др.^[1]

В XVII столетии в России, так же как в Англии и Франции, наблюдалось такое кадровое явление, как местничество, выражающееся в наследственном праве определенных боярских фамилий на то или иное «место» в иерархии служилых чинов на гражданской и военной службе, а также в быту. Местничество являлось своеобразной формой приспособления властной иерархии времен политической раздробленности к условиям централизованного государства. Эта система государственного устройства определяла особенности кадровой политики.

Первой формой госучреждений русского централизованного государства являлась приказная система правления. На протяжении XVII в. существовало до 80 центральных приказов разного значения, функций и величины. Каждый приказ возглавлялся начальником — «судьей». В некоторых случаях человек, возглавлявший приказ, носил специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т. д.).

С середины XVII в. кадровая политика все более активно формировалась в новых условиях. Вводились постоянные служебные должности в приказах и других государственных учреждениях. В среде служилых людей проводится специализация и группировка по отраслям управления (финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т. д.)^[2].

Особенности государственной кадровой политики проявлялись в том, что обычно при назначениях принимались в расчет три фактора: «порода» (происхождение) кандидата, его «чиновность» (служебный титул) и «разрядность» (предыдущие должности). Существовали как предтечи чиновничества («служилый люд»), так и предтечи номенклатуры («разрядные списки»).

В 1682 г. кадровая политика начала коренным образом меняться. По представлению комиссии под председательством Б. Голицына было отменено местничество. Эта мера разрушила прежнее родовое основание лестницы чинов, положила начало изменениям формы и механизмов кадровых процессов в органах государственной власти, породила к началу XVIII в. новый тип служащих государственных учреждений — чиновничество.

8.2.2. Сущность кадровой политики в Российской империи К концу XVII — началу XVIII в. и отраслевые, и местные органы власти России представляли собой громоздкую и нестройную систему учреждений с нечеткими переплетенными функциями и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц и, конечно, взяточничеством. Все это стимулировало к проведению административных реформ.

В России административные реформы начались 24 января 1722 г. В этот день указом Петра I был введен закон иод названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных…». Этот закон просуществовал до установления Советской власти и определял три рода государственной службы — военную, гражданскую и придворную. Па основании этого закона вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, создавались нормативные условия для стабилизации и воспроизводства кадровых процессов. В общей сложности в 14 классов «Табели» было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов: военных, гражданских и придворных.

Государственные служащие подразделялись на две группы, первую из которых составляли табельные чиновники 14 классов, а во вторую группу входили государственные служащие, не включенные в список должностей «Табели о рангах». Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в структуру 14 классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» в качестве начальной ступени государственной службы.

Дополнительно в «Табели о рангах» существовали еще и высшие почетные звания — статс-секретарь, член Государственного совета и сенатор. Чины присваивались и выборным деятелям органов самоуправления — предводителям дворянства, а позднее — городским головам и председателям земств. Иногда гражданские чиновники получали в виде особого отличия придворные чины.

Вторую часть «Табели о рангах» составляли гак называемые пункты, в которых содержалось объяснение этого документа, и законодательно устанавливались основные принципы государственной кадровой политики^[3].

Пункты предусматривали порядок прохождения гражданской службы, при котором вакансии замещались путем продвижения по службе, а не со стороны. Для этого создавался резерв из молодых дворян, зачислявшихся в чин коллегии юнкеров и получавших в связи с этим 14-й ранг. Прием на государственную гражданскую службу осуществлялся в первую очередь из дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору.

Общий порядок чинопроизводства заключался в том, что при успешной службе и «доброй нравственности» служащие приобретали право на очередной чин за выслугу лет. Наряду с этим имелся ряд оснований для ускоренного продвижения по иерархической лестнице чинов и должностей, в том числе высшее образование и ученая степень чиновника, усердие и похвальное отправление службы, а также особые достоинства, выражавшиеся в подвигах и отличиях. Но и при этом строго выдерживалась постепенность в прохождении службы, исключалось производство через чин или получение высшего чина, минуя низшие.

Прохождение службы завершалось отставкой. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В увольнении не могло быть отказано, кроме тех случаев, когда чиновники были обязаны прослужить в государственных учреждениях определенный срок.

Вместе с тем положения и уставы о гражданской службе давали начальствующим лицам полномочия увольнять чиновников с работы и, но собственной инициативе. Причинами увольнения могли быть несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и др.

Приобретая законодательную форму, кадровая политика обретала и условия, ее регулирующие, в частности ограничения, связанные с поступлением гражданина на государственную службу и с осуществлением им своих должностных обязанностей. С введением «Табели о рангах» завершился период стихийного становления и развития кадровой политики в органах государственной власти и начался новый исторический период ее регулируемого воспроизводства.

8.2.3. Государственная кадровая политика советского периода В советский период большинство значимых для власти общественных и государственных постов были включены в состав номенклатуры. Советская номенклатура представляла собой социальный институт, состоявший из представителей социальных, профессиональных, политических групп и партийного аппарата. Номенклатура как социальный институт имела организационную структуру, централизованное управление, набор правил (формальных и неформальных) политического поведения, моральные нормы, образ жизни, правила рекрутирования и практику регулирования деятельности.

Номенклатура являлась совокупностью социальных, профессиональных и политических групп, охватывающих большинство значимых для власти общественных и государственных постов, действующих по определенным правилам, реализующих политический курс и оказывающих максимальное влияние на жизнь общества. Важнейшей группой номенклатуры, определяющей функционирование основных институтов советского общества в целом и номенклатуры в частности, являлся партийный аппарат. Именно аппарат КПСС, занимая ключевые позиции во властных отношениях, обладал правомочиями, позволяющими руководить основными группами номенклатуры, формировать ее социальный и профессиональный состав, соответствующий как изменению политического курса центра, так и специфическим условиям региона.

Создание системы номенклатуры должностей произошло в 1923 г., когда было принято решение о том, что назначение, перемещение и снятие с должностей, входивших в номенклатуру, должны производиться ведомствами с санкции ЦК партии, а на местах — через соответствующие партийные комитеты либо с предварительным извещением ЦК. Формирование данной системы представлялось оправданным, поскольку номенклатура способствовала достижению согласованности действий всего слоя руководителей по отношению к обществу с целью реализации стратегических задач советского государства. Существование номенклатурной системы давало возможность властным группам, во-первых, добиваться управляемости в политической, экономической и социальных областях общественной жизни, а во-вторых, контролировать деятельность руководителей на всех уровнях властной вертикали^[4].

Состав номенклатуры на протяжении советского периода не являлся константой. Во-первых, ее оптимальная структура определялась политикой руководства партии. Во-вторых, изменение номенклатуры было связано с переменами в экономической жизни территорий: появлением новых производств, изменением числа должностных позиций и т. д. Таким образом, номенклатура являлась конструируемой системой, на формирование которой оказывали влияние различные факторы. Ведущую роль в регулировании социального состава номенклатуры играли высшие партийные структуры, поскольку номенклатурная система являлась их основным ресурсом для управления государством и обществом.

Внутренняя дифференциация номенклатуры строилась по сферам деятельности (идеологическая, политическая, экономическая), по функциональным обязанностям во властных отношениях, по уровням, по отношению к власти и способам ее осуществления.

При подборе кадров номенклатуры основные формальные практики реализовывались через «анкетный подход», т. е. комплекс социально-демографических, социально-профессиональных и политических требований к биографии кандидата. При «анкетном подходе» в кадровой работе учитывались наиболее актуальные для партии социальные и политические характеристики.

В 1965—1985 гг. критерии подбора кадров номенклатуры претерпели некоторые модификации. В середине 1960;х гг. в связи с проведением Косыгинской экономической реформы от руководящих кадров номенклатуры потребовались деловая квалификация, владение современными методами управления. Руководством партии и государства ставилась задача активнее выдвигать на руководящую работу кадры, прошедшие школу практической деятельности на местах. В 1970;е гг. транслировались такие требования к кадрам номенклатуры, как деловая квалификация, владение современными методами управления, умение находить наиболее эффективные ну ги решения возникающих проблем. Все это являлось свидетельством развития модернизационных процессов в советском обществе и, как следствие, изменения общих формальных подходов к формированию кадров номенклатуры.

Однако к началу 1980;х гг. в связи с замедлением процесса советской модернизации наблюдается поворот от профессионально-деловых качеств к идейно-политическим характеристикам номенклатуры, что является доказательством замедления процессов модернизационных изменений советского общества и нарастания стагнационных явлений в экономике^[5].

Стабилизация стала важным явлением, которое отражало усиливающиеся процессы специализации и профессионализации деятельности номенклатуры. Но курс на стабилизацию вступил в противоречие с необходимостью продолжения советской модернизации. Ее осуществление требовало от региональных руководителей мобильности в принятии управленческих решений, восприимчивости к технологическим достижениям и, что немаловажно, наличия образования, обеспечивающего квалифицированное руководство модерпизационными процессами региона.

Большой стаж работы в одной сфере и одной должности способствовал воспроизводству сложившегося в ранние периоды деятельности профессионального опыта. Профессионализация номенклатуры сопровождалась закреплением внутриотраслевых правил функционирования, возникновением устойчивых аппаратных связей, что неизбежно влекло за собой бюрократизацию номенклатуры, утверждение ее монополии на определенную отрасль деятельности и, как следствие, оформление ее как закрытой структуры, неспособной к динамичным преобразованиям.

Позднесоветский период был связан с постепенным изменением социального состава номенклатуры. С одной стороны, на ее формирование воздействовали вполне объективные факторы, связанные с социальными сдвигами в бассейне рекрутирования. С другой стороны, наибольшее воздействие на социальный облик номенклатуры оказала политика социального конструирования со стороны высших органов КПСС, которые пытались формировать ее как социальную группу, способную одновременно решать задачи модернизационного развития.

Однако данные методы социально-профессионального конструирования привели к тому, что номенклатура стала утрачивать качества динамичности за счет увеличения в ее составе работников старших возрастных групп, с большим профессиональным стажем, длительное время проработавших в одной должности. Тенденции к консервации социального состава группы, сдерживанию притока в нее более молодых и динамичных групп населения, связанных с передовыми отраслями индустриального производства, привели к отставанию от задач времени. В результате номенклатура становилась все более жестко дифференцированной по управленческим стратам, переходы между которыми с передачей социального опыта и новых идей ограничивались. Специализация и профессионализация кадров номенклатуры имела негативный характер: та социальная сила, которая должна была продуцировать новые идеи и новые властные, управленческие технологии, оказалась заложником старого социального опыта.

В целом номенклатурная система организации государственной власти в советский период позволила наладить вертикальные и горизонтальные связи между руководителями различных рангов, подчиненности, сфер народного хозяйства, чем достигалась как согласованность действий руководителей по отношению к обществу, массам, так и стабильность господствующей социальной и политической силы. Но курс на стабилизацию состава номенклатуры вступил в явное противоречие с реальной ситуацией в стране. Возникало несоответствие между стабильной управленческой структурой, стабильностью ее кадрового состава и комплексом проблем, для решений которых требовался иной управленческий и образовательный потенциал. В условиях роста объемов производства и усложнения потоков информации, необходимости принятия сложных управленческих решений они оказались не в состоянии эффективно обеспечивать проведение социально-экономических преобразований.

На основании вышеизложенного необходимо отметить высокую степень преемственности принципов кадровой политики советского периода и современности. Однако традиционные подходы к оценке профессионализма государственных служащих не являются действенными индикаторами уровня эффективности их деятельности в рамках усложняющихся государственных задач.

Мнение специалиста Для повышения эффективности развития как государства в целом, так и его отдельных институтов необходимо закреплять культурные стандарты поведения и профессиональной деятельности государственных служащих, основанные на ценностных ориентирах, как то: строгое соблюдение действующего законодательства, обеспечение высокой профессиональной компетентности управленческой деятельности, поддержание высоких моральных стандартов во взаимоотношениях с гражданами, проявление развитых этических, коммуникативных и иных индивидуальных качеств.

В соответствии с данными стандартами необходимо изменить методы оценки управленческого труда государственных служащих. Оценка должна включать в себя интегральную характеристику как социально-профессиональных, так и индивидуальных качеств служащих в соответствии с комплексом решаемых профессиональных задач. Не менее важной задачей является расширение каналов рекрутирования государственных служащих, поскольку в последние годы наблюдаются активные процессы внутрикорпоративной мобильности и ограничение внешних источников пополнения корпуса государственных служащих, что неизбежно приведет в перспективе к описанным выше негативным тенденциям^[6].

Эффективная реализация кадровой политики в отношении государственной службы на основании принципов, присущих правовому государству (в частности, конституционных принципов законности, открытости, равнодоступности государственной службы), позволит определить реальные источники данного социального процесса и привлечь социально ориентированных и профессионально подготовленных граждан, способных обеспечить качественное и эффективное функционирование государства и его структур.

• [1] Мухаев Р. Т. История государственного управления в России. М.: Юнити-Дана, 2012.С. 226.
• [2] Симопишвили Л. Р. Формы правления: история и современность. М.: Флинта; МПСИ, 2011. С. 117.
• [3] Исаев И. Л. История государства и права России. М.: Норма; ИПФРА-М, 2013. С. 362.
• [4] Кочетков В. В. Российская элита и модернизация политической системы. М. :ИПФРА-М, 2013. С. 27.
• [5] Анохина С. Л. Реформы в России XVIII—XX вв.: опыт и уроки. М.: Вузовский учебник ;ИПФРА-М, 2013. С. 305.
• [6] Тавокин Е. П. Исследование социально-экономических и политических процессов. М. :ИНФРА-М, 2013. С. 186.