Основные принципы государственного регулирования туристской деятельности

В настоящее время наблюдается постоянный и быстрый рост объема туристской деятельности, что приводит к тому, что многими странами туризм рассматривается как один из важных факторов развития государства. Несомненно, этот факт представляет интерес для структур, на государственном уровне определяющих направление развития и методы стимулирования наиболее перспективных отраслей экономики. Обратив внимание на туристскую отрасль, государственные органы в странах, где туризм обладает значительным потенциалом развития, предприняли ряд мер, которые могли бы способствовать увеличению объемов туристской деятельности. Положительную роль в увеличении туристских потоков сыграл, например, тот факт, что после окончания Второй мировой войны политика властей в европейских странах была ориентирована на упрощение визовых формальностей при пересечении границ. Так в послевоенные годы впервые проявилось вмешательство государства в развитие туристской отрасли.

Однако необходимость участия государства в регулировании туристской сферы не определяет сама по себе степень этого участия. В странах с развитой рыночной экономикой, отлаженным хозяйственным механизмом и развитым законодательством, учитывающим интересы как общества в целом, так и отдельных его групп, в том числе производителей и потребителей туристского продукта, вмешательство государственных органов может быть минимальным. Именно такая тенденция наблюдается в настоящее время в Европе и Северной Америке, где государственный сектор все больше отрывается от отрасли туризма, передавая свои традиционные полномочия местным властям и частному сектору. В странах же с неустойчивой экономикой необходимо повышенное внимание со стороны государства к туристской сфере, поскольку это отчасти поможет нейтрализовать негативные воздействия кризисов. Устранение государства от участия в регулировании деятельности туристской отрасли нарушает хрупкое равновесие во взаимоотношениях между производителем и потребителем туристского продукта, причем страдают в основном потребители.

Очевидно, что государство призвано играть главенствующую роль в развитии отраслей, признаваемых приоритетными для данной страны. Формы и границы такого участия каждая страна определяет самостоятельно исходя из реальных возможностей, общих приоритетов и соотношения спроса и предложения, складывающегося на внутреннем рынке. Таким же образом решаются вопросы о сотрудничестве с частным сектором: в каких областях его можно признать наиболее значимым, и какие формы оно должно принимать для обеспечения максимальной эффективности.

В конце XX в. государственное вмешательство в индустрию туризма в основном ориентировалось на рекламно-информационную деятельность. Распространение средств массовой информации и открытие их возможностей в области рекламы побудили использовать новые технические средства для увеличения потребительского спроса в туризме. По организовать крупную рекламную компанию, деятельность которой направлена на продвижение национального туристского продукта, невозможно без финансовой и организационной поддержки государства.

Когда речь заходит об экономических механизмах государственного регулирования туристской сферы, исходят обычно из тех соображений, что туризм в качестве многоотраслевого комплекса нуждается в координации и регулировании, как никакая другая сфера. Вместе с тем государственное присутствие и регламентация сковывают предпринимательскую инициативу и мешают развитию рыночных отношений. Иными словами, государство должно вмешиваться, когда этого требуют интересы общества и отрасли, и отходить на второй план, позволяя субъектам туристской деятельности действовать самостоятельно, если это необходимо, хотя сочетание строгой регламентации с разумной самостоятельностью представляется непростым делом.

Государственное регулирование развития туризма должно быть направлено на минимизацию негативных и увеличение положительных последствий внешних по отношению к туристской сфере воздействий. Необходимость государственного регулирования туризма определяется следующими факторами:

• — комплексным характером отрасли: элементами индустрии туризма являются средства размещения, предприятия питания, развлекательные учреждения и туристские предприятия — организаторы поездок; кроме того, туризм находится в тесном взаимодействии с другими отраслями экономики — транспорта, торговли, сельского хозяйства, что требует внешнего координирующего вмешательства;
• — необходимостью сохранения и рационального использования факторов окружающей среды, культурного и природного наследия в сфере туризма, повышения престижа страны в глазах международной общественности, решения проблем безопасности и пр.;
• — влиянием туристской отрасли на общее состояние экономики страны, определяющееся кроме других факторов прямыми денежными поступлениями от внутреннего и въездного туризма, а также активизацией деятельности в смежных отраслях, в том числе благодаря мультиплицирующему эффекту;
• — большим воспитательным воздействием туризма, особенно в пределах своей страны, формированием чувства патриотизма; пропагандой национальных туристских ценностей, которая является одним из способов пропаганды государственной модели данной страны, в том числе политического строя, экономики культуры и образа жизни населения.

Каждая из перечисленных причин уже является достаточные основанием для того, чтобы государство обращало особое внимание па туристскую сферу. Кроме того, ряд обстоятельств позволяет отнести туристскую отрасль к отраслям экономики, которые оказывают не локальное, но глобальное воздействие на состояние всей экономики. Безусловно, государственные органы не могуч не учитывать эти моменты при определении сфер первоочередного регулирования.

Вообще, управление рыночной моделью развития туризма с элементами государственного регулирования осуществляется через два основных механизма: во-первых, через рыночное саморегулирование путем достижения равновесия спроса и предложения и, во-вторых, через введение определенных механизмов государственного управления и координации. Причем во втором случае речь идет как о государственном регулировании, так и о само организации хозяйствующих субъектов через создание туристских объединений и ассоциаций.

Таким образом, государственное регулирование развитие туризма — это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для обеспечение нормальных условий функционирования рыночного механизма реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы.

Это сложный процесс, включающий в себя процедуру разработки государственной политики регулирования развития туризма, обоснования се цели, задач, основных направлений, выборе инструментов и методов ее проведения. Специфическое отличие современной рыночной модели с элементами государственное регулирования развития туризма от других отраслей народное хозяйства заключается в том, что в регулировании деятельности отрасли участвуют общественные организации, представленные туристскими ассоциациями.

Государственное регулирование развития туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя:

• — координацию и содействие развитию туризма в масштабе планеты, которые осуществляются Всемирной туристской организацией при участии международных правительственных и общественных организаций;
• — согласованность туристской политики на межгосударственном уровне, которая достигается через региональные туристские организации и специальные органы межгосударственных объединений (например, Европейский союз);
• — согласованность политики в области туризма на национальном и региональном уровнях, которая обеспечивается специально созданными государственными органами и общественными ассоциациями туристских организаций.

Параметры развития туристской отрасли, получившей мировое признание в качестве ведущего сектора услуг, устанавливаются государством. Оно же призвано определять юридические и налоговые правила, согласно которым будет функционировать индустрия туризма. К задачам государственных органов в любой сфере деятельности традиционно относят прямое государственное инвестирование или привлечение частных инвестиций для развития необходимой инфраструктуры, особенно в наименее благоприятных с экономической точки зрения регионах. Это способствует выравниванию уровней развития разных экономических зон в пределах страны. Также государство экономически влияет на туризм путем регулирования спроса на туристский продукт и предложения, цен на услуги и доходов населения. Наконец, подготовка и повышение квалификации профессиональных кадров для сферы туризма также относится к государственным функциям. При этом государственное регулирование должно быть дозированным, поскольку выход за определенные разумные пределы уровня государственного вмешательства тормозит развитие бизнеса.

Основными рычагами государственного регулирования в туристской сфере являются:

• — разработка законодательной базы, регламентирующей основные вопросы развития туристской сферы, включая экономическое стимулирование развития перспективных видов туризма (обычно это достигается установлением налоговых льгот и особых условий инвестирования), а также разработку правил функционирования туристских предприятий;
• — разработка антикризисных программ, позволяющих смягчить неблагоприятные последствия неравномерного развития мировых экономических процессов. В целом туристская отрасль показывает более высокую устойчивость в кризисных ситуациях, чем большая часть других отраслей, в том числе благодаря значительной инерционности этой сферы (создание материально-технической базы, обеспечивающей удовлетворение потребностей развития традиционных видов туризма, занимает несколько лет, причем практически нет возможности быстро изменять предложение в соответствии с меняющимся спросом). Договорная практика, широко распространенная в туристской сфере, также способствует смягчению воздействия кризисных явлений. Вместе с тем на туристскую деятельность, как ни на какую другую, влияют факторы, находящиеся вне контроля представителей данной сферы (теракты, изменение политики, в том числе визовой, негативная информация о направлении, случаи массовых заболеваний, изменения климата, колебания курса валют и пр.);
• — создание условий, благоприятствующих притоку инвестиций в туристскую сферу. Стабильная государственная экономическая политика и разработка стратегии развития туристской отрасли на перспективу наиболее значимые из них;
• — выравнивание уровней экономического развития регионов с помощью определения приоритетов и размеров государственной поддержки;.
• — координация темпов развития туристской отрасли и смежных отраслей;
• — регулирование туристских потоков путем формирования спроса и расширения предложения в области туристских услуг.

Государственное управление туристской отраслью и реализация национальной туристской политики осуществляются обычно путем создания специального административного органа управления туризмом национальной туристской администрации (НТА), роль которого в разных государственных структурах неодинакова. В сфере разработки и реализации туристской политики НТА взаимодействует с законодательными и исполнительными органами власти на центральном и местном уровнях, с научно-исследовательскими организациями, туристскими ассоциациями, союзами и другими общественными объединениями и организациями. Однако основным звеном формирования и реализации туристской политики является именно национальная туристская администрация, от усилий которой, степени воздействия на другие органы государственного управления, инициатив в области законодательства, налоговой, финансовой, экономической и социальной сфер зависит успех или неудача реализации туристской политики государства.

В рекомендациях Всемирной туристской организации отмечается, что орган государственного управления туризмом «должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре».

Административный орган управления туризмом (национальная туристская администрация) должен решать следующие задачи:

• — организовать эффективное взаимодействие с министерствами и ведомствами, прямо или косвенно соприкасающимися с туристской индустрией и обслуживанием туристов;
• — убедить другие государственные структуры считаться с интересами туристской отрасли при разработке политики в области бюджета, налогообложения, инвестиций, кредитов, социальной сферы, разработке и принятии крупных программ в сфере экономики, экологии, трудовых отношений и занятости, профессиональной подготовки и т. д.;
• — обеспечить эффективное взаимодействие с местными органами государственной власти и туристским бизнесом.

Достаточно сложно определить функции административного органа государственного управления в сфере туризма. Анализ зарубежного опыта в этой области показывает, что при выяснении круга полномочий и вопросов, относящихся исключительно к компетенции этого органа, необходимо стремиться решить три основные проблемы: межведомственного взаимодействия, партнерства с туристским бизнесом и общественными объединениями, а также необходимого уровня децентрализации. Национальная туристская администрация должна проявлять свою компетенцию и нести возлагаемую на нее ответственность за состояние и развитие туризма, что проявляется при выполнении следующих функций этого государственного органа:

• — формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма;
• — межотраслевая координация функционирования системы туризма;
• — разработка нормативных правовых актов и финансово-экономических параметров развития туризма;
• — лицензирование, сертификация и стандартизация в туристской индустрии;
• — маркетинг национального туристского продукта; создание представительств органа государственного управления туризмом за рубежом и обеспечение их эффективного функционирования;
• — организация международного сотрудничества в области туризма;
• — содействие туристам, туроператорам, турагентам и их объединениям в участии в международных туристских программах;
• — разработка практических мер, но привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию;
• — разработка механизма инвестиций, вкладываемых государством в развитие приоритетных направлений инфраструктуры туризма;
• — организация взаимодействия и делового партнерства с туристским бизнесом, объединениями туроператоров, турагентов и туристов;
• — разработка практических мер по поддержанию отечественных производителей туристского продукта;
• — содействие туристским предприятиям в работе по внедрению прогрессивных технологий туристского обслуживания;
• — оказание консультационной помощи субъектам хозяйствования, осуществляющим туристскую деятельность;
• — разработка мероприятий по защите, поддержанию целостности и обеспечению охраны туристских ресурсов;
• — содействие возрождению и развитию традиционных центров туризма, освоению новых туристских районов с обширным природным и историко-культурным потенциалом;
• — формирование системы информационного обеспечения туристской индустрии;
• — создание и обеспечение функционирования единой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров;
• — регламентация профессиональной деятельности в туризме;
• — решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма.

Опыт большинства стран свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения деятельности органов национальной туристской администрации на две ветви. Одна из них, основная, которую можно назвать бюрократической, охватывает общие вопросы государственного управления: нормативно-правовая база, сбор и обработка статистической информации, координация деятельности туристских предприятий и регионов, международное сотрудничество на межгосударственном уровне и т. д.

Вторая ветвь — маркетинговая, ею занимается, как правило, ведомство, которое подчиняется или входит в состав национальной туристской администрации, но само по себе органом управления не является. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального туристского продукта, направленного на формирование привлекательного имиджа страны и продвижение его на внешних рынках. Причем именно эти направления деятельности получают основную долю государственного финансирования — десятки миллионов долларов в год и сотни специалистов, что гораздо больше, чем выделяется на бюрократическое направление. Есть попытки сделать такие маркетинговые ведомства частично самоокупаемыми, в основном за счет коммерциализации рекламно-информационных услуг. Но в любом случае речь идет лишь о привлечении средств, дополняющих государственные ассигнования.

Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. На это нацелена общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате такого взаимодействия возникают смешанные государственно-частные институты в сфере регулирования туризма. Их цель — привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней.

Созданию привлекательного для туризма имиджа государства и продвижению национального продукта, вбирающего в себя все многообразие и неповторимость его туристских возможностей, придается большое значение как в странах, уже завоевавших свое место на международном рынке, так и в странах, появившихся на нем относительно недавно. При этом существуют определенные различия в подходах к организации данной деятельности.

В силу ряда факторов политического и экономического характера в мировой практике существуют разные национальные системы организации, управления и регулирования туризма. С определенной долей условности можно говорить о трех моделях государственного управления туризмом.

Первая модель предполагает отсутствие центральной государственной туристской администрации, все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной самоорганизации. Правительства отдельных стран принимают управленческое решение об отказе от национальной туристской администрации в тех случаях, когда туризм стране вообще не нужен, когда страна занимает прочное положение на международном рынке туризма и является привлекательной для зарубежных туристов либо когда субъекты туристского рынка сознательны и занимают сильные позиции, т. е. способны решать свои проблемы без государственного участия.

Эта модель управления индустрией туризма используется в США (в 1997 г. в США была ликвидирована государственная структура, ведавшая туризмом). Руководство страны решилось на это, но ряду причин:

• — необходимость сокращения расходов федерального бюджета;
• — наличие прочных позиций США на международном рынке туризма;
• — привлекательность страны для зарубежных туристов и уверенность в этой привлекательности;
• — существование сильных частных компаний в индустрии туризма, способных на мощные самостоятельные рекламные акции в интересах всего национального рынка туризма.

Ликвидация государственной туристской администрации — очень серьезный шаг, для которого необходимы особые условия.

Вторая модель государственного управления туризмом предусматривает наличие сильного и авторитетного государственного органа — министерства, концентрирующего в своих руках контроль над деятельностью всей отрасли. Эта модель очень эффективна, но для ее реализации требуются определенные условия, в частности, значительные финансовые вложения средств в индустрию туризма, рекламную и маркетинговую деятельность, государственное инвестирование в туристскую инфраструктуру. Так, египетская государственная туристская администрация в 1999 г. только в Италии потратила на рекламу национального турпродукта около 3 млн долл. США, что привело к огромному эффекту, превосходящему все ожидания.

Организация управления туриндустрией по этой модели распространена в Турции, Алжире, Египте, Тунисе и других не слишком богатых странах, в которых туризм является одним из основных источников валютных поступлений.

Например, в Турции Правительство в 1963 г. приняло решение о создании Министерства туризма, под руководством которого началось финансирование строительства отелей, мотелей, клубов, с его помощью были созданы первые туристские фирмы. С 1970 г. в ведение министерства туризма полностью передано планирование и строительство туристских комплексов. С 1982 г. в Турции действует закон «О поддержке туризма», который носит ярко выраженный публично-правовой характер и содержит как меры государственной поддержки туризма, так и механизм их реализации.

В Алжире в 1963 г. создано министерство туризма. Официальная структура национальной туристской индустрии была изменена в 1979 г. путем реорганизации национальных корпораций, занятых вопросами туристского развития, и создания государственных предприятий. В 1976 г. образована Национальная туристская гостиничная корпорация, на которую возложена ответственность за управление и маркетинг всего туризма в государственном секторе. Тогда же было создано Алжирское национальное управление туристских работ, которое стало заниматься всеми вопросами инфраструктуры, и строительных работ, связанных с развитием туристского сектора.

В Египте министерство туризма, которому поручено руководство развитием и эксплуатацией туристских районов, было образовано в 1973 г. В работе министерства принимают участие Генеральная компания по туризму и гостиницам Египта. Для координации туристских планов был создан Высший совет по туризму, который возглавляется премьер-министром страны.

Управление туристской сферой Марокко также осуществляется специально созданным министерством туризма, поскольку туризм является стратегическим направлением развития экономики страны. Туристская инфраструктура Марокко была создана к концу 80-х гг. XX в. В то время правительство поощряло элитный туризм для состоятельных клиентов, но позднее перешло на поощрение массового семейного туризма, и страна с помощью ценовой политики начала конкурировать даже с Испанией.

В Тунисе существует министерство торговли, туризма и ремесел. В 1973 г. был принят закон о формировании туристских зон, передавший контроль за использованием земли на перспективных территориях государственному агентству. Приняты определенные меры для поощрения инвестиций в туристскую отрасль, в частности, долгосрочные налоговые льготы и символическая плата за аренду земли, что обеспечило рост финансовых вложений в отрасль, в том числе иностранных инвестиций.

Третья модель государственного управления туризмом преобладает в развитых европейских государствах и состоит в том, что вопросы развития туристской деятельности страны решаются на уровне какоголибо многоотраслевого министерства. Чаще всего это министерство экономического направления. При этом подразделение данного министерства, в компетенции которого находятся вопросы развития туризма, осуществляет деятельность в двух направлениях: занимается глобальными вопросами государственного регулирования (разработкой нормативно-правовой базы, координацией деятельности регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне, обработкой статистической информации) и маркетинговой деятельностью, участием в выставках, управлением туристскими представительствами за рубежом.

Такая модель избирательного участия государства в управлении туристской индустрией присуща большинству европейских стран, и она наиболее приемлема и близка для России. Государственная турадминистрация в развитых европейских странах работает во взаимодействии с местными властями и частным бизнесом для привлечения к выполнению государственных задач финансовых средств из частного сектора, нахождения взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней. Следствием реализации этой политики является возникновение смешанных по форме собственности (государственно-частных) институтов в области регулирования туристской деятельности.

Рассмотрим в качестве примера третей модели государственное управление туристской индустрией в некоторых странах.

В Италии государственная туристская администрация переживает длительный и сложный процесс реформирования, который начался с 1993 г. с упразднения министерства туризма. Долгое время Департамент развития и конкуренции туризма подчинялся министерству производственной деятельности, в 2013 г. вопросы туризма отданы в ведение Министерство культурного наследия, культурной деятельности и туризма. Основные функции национальной туристской администрации сводятся к координации деятельности региональных турадминистраций, разработке нормативно-правовых отраслевых документов национального характера, исследованиям и обработке статистических данных, а также международной деятельности (межправительственные соглашения, взаимоотношения с международными организациями и Евросоюзом). Полномочия местных турадминистраций значительно расширены. Они ведают всеми вопросами лицензирования туристской деятельности, осуществляют классификацию гостиниц, имеют право продвигать свои регионы внутри страны и за рубежом. Значительная роль в управлении туризмом в Италии принадлежит Национальному управлению по туризму (EN/T), основные функции которого — рекламно-информационная работа, маркетинговые исследования, координация зарубежной деятельности местных туристских администраций.

Государственное управление туристской индустрией во Франции также является примером третьей модели. На уровне исполнительной власти туризм входит в компетенцию министерства транспорта и общественных работ, в структуре которого находятся Госсекретариат по вопросам туризма. Они и курируют вопросы управления и регулирования отрасли, инвестирования и международных отношений, проводят экономические анализы и исследования, касающиеся туризма. Кроме этого, существует еще целый ряд органов, участвующих в управлении туризмом и также поддерживаемых государством, например, Французское агентство туристского инжиниринга, Национальный наблюдательный совет по туризму, Национальное агентство по отпускным поездкам и ряд других. Маркетинговой деятельностью и продвижением французского туристского продукта на международном туристском рынке занимается национальная туристская ассоциация «Maison de la France» («Дома Франции»), возникшая в 1987 г. в результате соглашения о партнерстве между местными администрациями, турфирмами, гостиницами, объектами экскурсионного показа.

Основная организация Бельгии, занимающаяся регулированием туризма, Генеральный комиссариат по туризму, образованный в 1939 г.

Он входит в состав Министерства связи. С 1977 г. Генеральный комиссариат был подразделен на три службы: центральная служба, которая в основном ответственна за организацию туризма за границей, и две комиссии по туризму (одна для граждан, говорящих по-французски, другая — по-фламандски), деятельность которых связана с организацией туризма внутри страны, финансовым вмешательством государства, развитием социального туризма и сотрудничеством с компетентными министерствами в вопросах планирования и создания материальной базы туристских услуг. В провинциях созданы туристские федерации и местные туристские управления при магистратах городов и центрах провинций. Эти местные туристские федерации и туристские управления объединяются в Высший совет по туризму и Высший совет по социальному туризму.

В Португалии Государственный секретариат по туризму входит в состав Министерства экономики, инноваций и развития. В 1976 г. была создана Национальная туристская корпорация, среди обязанностей которой — управление гостиницами и турагентствами, а также государственными инвестициями в туристский сектор экономики и торговли. В ведении корпорации находится Национальный институт подготовки специалистов по туризму и гостиничному делу.

Функции управления в области туризма в Канаде возложены на Канадскую комиссию по туризму, которая включена в структуру промышленного отдела Министерства промышленности Канады. Основными задачами Комиссии являются: информирование клиентов, развитие туристской индустрии мирового класса, удовлетворение растущих потребностей туристов, укрепление сотрудничества между различными туристскими организациями и участниками туристской индустрии и т. д.

В Эквадоре Национальный директорат по туризму подчинен Министерству промышленности, торговли и интеграции. Он отвечает за вопросы планирования, рекламы и развития туризма, а также осуществляет контроль этого развития. Формулирование генеральной политики Директората находится в ведении министра промышленности, торговли и интеграции, возглавляющего Межминистерский комитет по туризму.

В Колумбии для развития туризма был создан Фонд развития туризма (Национальный фонд туризма — «Фонтур»), деятельность которого находится в ведении Министерства торговли, промышленности и туризма. Основными направлениями деятельности Фонда являются развитие внутреннего туризма, осуществление различных социальных программ, поддержка местных сообществ, продвижение национального культурного наследия.

Таким образом, государственное регулирование сферы туризма должно осуществляться в двух формах: во-первых, как текущий контроль, направленный на реализацию конкретных мероприятий по развитию туризма; во-вторых, как стратегическое регулирование, направленное на оценку уровня достижения поставленных целей. Объектами стратегического регулирования являются состояние и степень использования туристского потенциала страны, реализация запланированных целевых программ, а также мониторинг внешней и внутренней среды и изменений в экономической и социальной политике государства.

Различные по форме системы государственного регулирования индустрии туризма как способы реализации туристской политики государства выполняют в разных странах схожие задачи, основными из которых являются регламентация туристской деятельности, информационное обеспечение, продвижение национального туристского продукта, подготовка кадров и т. д. В конечном счете туристская политика всех названных стран направлена на укрепление экономики туризма и повышение экономической эффективности этой отрасли народнохозяйственного комплекса.