Методические основы управления портфелем проектов государственно-частного партнерства

На сегодняшний день практическая реализация проектов ГЧП на региональном уровне затруднена по ряду причин, среди которых необходимо отметить отсутствие прозрачности при отборе проектов, несогласованность целей отдельных проектов со стратегическими целями региона, сложность распределения ресурсов, недостаток квалификации государственных служащих в области управления проектами.

Эффективное развитие региона посредством реализации механизма ГЧП невозможно при единичном несистематическом управлении отдельными проектами. Следовательно, целесообразно рассматривать управление всей совокупностью проектов ГЧП с позиции управления портфелем проектов региона.

Проекты, составляющие портфель, должны удовлетворять следующим требованиям^[1]:

• 1) соответствие стратегии: каждый проект должен способствовать реализации стратегии развития организации. В случае портфеля проектов ГЧП — соответствие стратегии развития региона и отраслевым стратегиям;
• 2) максимизация ценности-, ресурсы организации ограниченны; организация должна использовать их эффективно, чтобы достигнуть максимальной ценности проектного портфеля.

Как правило, для оценки ценности проекта используется стандартный набор показателей инвестиционной эффективности проекта — чистый дисконтированный доход (ЧДД), внутренняя норма доходности (ВНД), инвестиционный доход (ИД) и пр. В проектах ГЧП ценность проекта определить сложнее, поскольку здесь необходимо учитывать широкий спектр нефинансовых показателей эффективности;

3) балансирование (уравновешивание): проектный портфель должен быть сбалансирован по риску и доходности, долгосрочной и краткосрочной выгоде, времени завершения и др.

Управление портфелем проектов относится к централизованному управлению одним или несколькими портфелями, что включает выявление, установление приоритетов, авторизацию, управление и контроль проектов, программ и других связанных работ для достижения определенных стратегических целей. Управление портфелями предусматривает обеспечение пересмотра проектов и программ с целью установления приоритетов при распределении ресурсов и соответствия портфеля стратегии.

Отличительные черты управления портфелем проектов ГЧП заключаются в следующем:

• 1) управление портфелем проектов — должно осуществляться одним участником партнерства — государством, однако бизнес и прочие стейкхолдеры должны иметь возможность инициировать проекты, воздействовать на критерии оценки проектов, что отличается от стандартной ситуации, когда руководство организации является единственным лицом, принимающим решения по портфелю проектов;
• 2) разнообразие проектов, входящих в портфель, — они могут осуществляться в разных сферах деятельности, иметь различную продолжительность (от нескольких месяцев до нескольких десятков лет), различные объем и схемы финансирования;
• 3) сложность пересмотра состава портфеля проектов в случае изменения стратегических приоритетов, поскольку договоренности с партнерами уже сформированы и отказ от них приведет к увеличению репутационных рисков;
• 4) неоднородность пула ресурсов: как правило, проекты портфеля реализуются с использованием одной и той же совокупности ресурсов, в проектах ГЧП, учитывая разнообразие форм и механизмов, участие государства может осуществляться в разных формах.

Рамочные основы для разработки процедур управления проектами на региональном уровне содержатся в «Рекомендациях по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации» (далее — Рекомендации). В частности, в данном документе содержится описание:

• • состава и принципов формирования системы управления сферой ГЧП на региональном и местном уровне;
• • стадий развития данной системы;
• • элементов политики субъекта РФ в сфере ГЧП;
• • программных и нормативных документов в сфере ГЧП на региональном уровне;
• • процесса управления ГЧП в системе органов власти;
• • основных прикладных вопросов управления проектами ГЧП, включая формирование и отбор идей проектов ГЧП, оценку потенциала проекта в решении стратегических задач развития региона, оценку инвестиционной привлекательности и бюджетной эффективности проекта, разработку юридической и финансовой структуры, а также управление реализацией проекта ГЧП.

В Рекомендациях также отмечается, что для успешной реализации государственной политики в сфере ГЧП необходим координирующий орган власти, в целом ответственный за реализацию, межведомственную координацию и общий контроль, в качестве которого в мировой практике рассматривается либо министерство экономического развития, либо министерство финансов (в лице отдельного подразделения, ответственного за развитие сферы ГЧП).

Учитывая, что в Рекомендациях содержатся концептуальные основы без инструментального наполнения, была разработана методика управления портфелем проектов ГЧП на региональном уровне, базирующаяся на функционале рекомендуемого подразделения, которое с точки зрения проектного менеджмента представляет собой офис управления портфелем проектов и программ (ОУП)^[2]. Это специализированное подразделение, стандартизирующее процессы руководства проектами и способствующее обмену ресурсами, методологиями, инструментами и методами. Сфера ответственности ОУП может варьироваться от оказания поддержки в управлении проектами до прямого управления одним или более проектами.

Все функции, реализуемые ОУП ГЧП, объединены в ряд модулей по общности выполняемых задач (рис. 4.10).

• 1. Модуль «Методическое сопровождение» включает задачи, связанные с совершенствованием и развитием методического инструментария, нацеленного на реализацию проектов ГЧП.
• 1.1. Выработка и систематизация критериев оценки. В результате работы будет сформирована модель ранжирования проектов, на основе которой будет рассчитываться интегральная оценка предпочтительности проектов.

Рис. 4.10. Основные модули и информационные потоки офиса управления портфелем проектов ГЧП

Для выработки и систематизации критериев оценки с последующим ранжированием проектов предлагается модель аналитического иерархического процесса (АНР).

Преимуществом данного инструмента относительно простого ранжирования является возможность комбинирования подкритериев в явном виде, с возможностью поиска причинно-следственных связей между целью (итоговой оценкой), критериями и подкритериями. К недостаткам метода относится усложнение модели при рассмотрении большого числа критериев с разной значимостью.

Применение аналитического иерархического процесса для ранжирования проектов портфеля состоит из следующей последовательности шагов^[3].

• 1. Определение проблемы (задачи) и цели. В нашем случае цель известна: нужно проранжировать новые и существующие проекты таким образом, чтобы сформировать портфель проектов ГЧП с учетом требований, сформированных ранее.
• 2. Сбор исходной информации о проектах-кандидатах, на основе которой будет производиться ранжирование.

Для примера и иллюстрации данной методики были выбраны проекты ГЧП регионального уровня, реализуемые или реализованные в Свердловской области (табл. 4.4).

3. Формирование иерархической структуры — здесь необходимо решить, какие критерии следует применять для оценивания и ранжирования проектов. Особенность метода АНР состоит в том, что каждый критерий подразделяется на любое необходимое число подуровней.

Учитывая разнообразие проектов ГЧП, целесообразно разработать несколько наборов критериев оценки, с привлечением разных групп стейкхолдеров, что дает возможность учесть их интересы, определить условия, при которых они будут заинтересованы в проектах. Нами были выделены основные наборы критериев оценки проектов ГЧП, представленные на рис. 4.11.

4. Формирование матрицы для сравнения. На каждом уровне иерархии должна быть разработана матрица, элементы которой представляют собой относительное предпочтение (вес, весовой коэффициент, значимость и т. д.) каждого критерия данного уровня по сравнению с остальными критериями того же уровня. Записи в матрице (на пересечении строки и столбца матрицы) показывают степень предпочтительности фактора в данной строке над критерием в данном столбце.

Сравнительная матрица первого уровня представлена в табл. 4.2. Исходя из общей логики управления портфелем проектов, наиболее весомым набором критериев является соответствие стратегии, чуть менее весомой является социальная значимость, инвестиционная и экономическая оценка обладают равной значимостью.

Рис. 4.11. Иерархия формирования интегральной оценки предпочтительности проектов ГЧП.

Таблица 4.2

Сравнительная матрица предпочтения критериев первого уровня

Далее создается новая матрица, элементы которой — это элементы предыдущей матрицы, разделенные на сумму значений соответствующих столбцов (табл. 4.3).

Таблица 43

Матрица весовых коэффициентов критериев первого уровня

Таким образом, весовые коэффициенты наборов критериев распределились следующим образом: «Оценка соответствия региональной стратегии» — 0,5; «Оценка социальной значимости» — 0,3; «Экономическая и бюджетная оценка» — 0,1; «Инвестиционная оценка проекта и эффективность реализации в рамках ГЧП» — 0,1.

Подобная матрица предпочтений разрабатывается по каждому критерию для всех выбранных проектов. Результаты оценки проектов по критериям первого уровня представлены в табл. 4.4.

• 5. Вычисление рейтинга (оценки). Проекты упорядочиваются в порядке убывания общей оценки.
• 1.2. Разработка стандартов управления портфелем проектов ГЧП. Стандарт управления портфелем проектов ГЧП должен регламентировать основные процедуры управления как портфелем в целом, так и основными проектами в портфеле.

Стандарт управления портфелем проектов может включать: типологию проектов, регламенты управления проектами, роли и ролевые инструкции участников проекта, шаблоны документов, глоссарий.

В модуль 2 «Управление» входят задачи, которые непосредственно отвечают за повышение эффективности реализации портфеля проектов и достижение синергетического эффекта.

2.1. Первичный отбор проектов ГЧП. Включает оценку технической реализуемости проекта, возможности использования механизма ГЧП, соответствия требуемым характеристикам проекта ГЧП. В случае невозможности доказать техническую реализуемость проекта проект должен быть отклонен.

Реализация проектов ГЧП возможна в виде следующих договорно-правовых форм: концессионные соглашения, регламентируется Законом о концессиях; соглашения о ГЧП; нсконцессионные договорные формы.

Проект исследуется по другим параметрам, в случае если применение механизма ГЧП возможно и оправданно.

Поскольку реализация проектов в рамках механизма ГЧП требует тщательной подготовки, реализация небольших проектов может быть невыгодна из-за крупных затрат на подготовительном этапе.

В качестве примера таких ограничений рассмотрим критерии отбора инвестиционных проектов, претендующих на финансирование Инвестиционного фонда Свердловской области, созданного законом Свердловской области от 17 июня 2013 г. № 53−03^[4]. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Свердловской области регламентирован постановлением правительства Свердловской области от 16 декабря 2013 г. № 1504-ПП¹.

Средства регионального Инвестиционного фонда с 2015 г. будут направляться на поддержку конкретных инвестиционных проектов, прошедших отбор на соответствие установленным критериям:

• • доля финансирования инвестиционного проекта за счет средств инвестора должна составлять не менее 70% (кроме инвестиционных проектов, предполагающих заключение концессионного соглашения);
• • соответствие решаемой при реализации проекта задачи целям социально-экономического развития;
• • минимальная стоимость инвестиционного проекта — не менее 500 млн руб.;
• • срок реализации регионального инвестиционного проекта — не превышающий 5 лет;
• • соответствие критериям финансовой эффективности и эффективности использования средств областного бюджета.
• 2.2. Доработка и оценка проекта. Проекты, прошедшие первичный отбор, дорабатываются в том числе в части оценки эффективности применения механизма ГЧП, подвергаются аудиту с целью определения значений основных критериев эффективности проекта.

На основе анализа целей и основных показателей может быть рассчитана интегральная оценка предпочтительности (1ЕР_;) и риска — стандартного отклонения предпочтительности (<�Т[) индивидуального проекта i.

Интегральная оценка предпочтительности рассчитывается на основе матриц предпочтений по каждому критерию. Использование матриц предпочтительности позволит привести разнородные критерии к единообразной форме.

В качестве иллюстрации использования методики рассмотрим оценку проектов ГЧП, реализующихся или реализованных в Свердловской области, для набора критериев «Оценка соответствия региональной стратегии».

Для выявления стратегических приоритетов развития Свердловской области были проанализированы следующие документы: Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года (актуализированный вариант).

(2010)^[5], Стратегия инновационного развития Свердловской области (2013)^[6], Инвестиционная стратегия Свердловской области на период до 2020 года^[7].

В набор «Оценка соответствия региональной стратегии» входят два критерия, значимость которых одинакова.

Оценку соответствия приоритетным направлениям стратегического развития региона будем производить по трехбалльной шкале: 3 — полное соответствие приоритетным направлениям (например, металлургия в традиционном секторе экономики); 2 — частичное соответствие (например, лесной комплекс, стройиндустрия в традиционном секторе); 1 — несоответствие приоритетным стратегическим направлениям.

Подобная матрица составляется для критерия «Достижение стратегических целевых показателей». Достижение показателя рассчитывается в долях от стратегического значения, в случае отсутствия влияния данного проекта па стратегические цели региона, значимость рассчитывается как 0,001 (сколь угодно малое число).

Результаты расчета балльной оценки проектов по набору критериев «Оценка соответствия региональной стратегии» представлены в табл. 4.4.

2.3. Формирование портфеля проектов. Данная и последующие задачи модуля основаны на современной портфельной теории (Modern Portfolio Theory — MPT), родоначальник которой Гарри Марковиц (1952) сформулировал основные положения формирования портфеля исходя из соотношения доходность/риск.

В данном случае аналогом доходности является интегральная оценка предпочтительности проекта ГЧП, рассчитанная на предыдущем этапе.

Отбор проектов в портфель осуществляется на основе отношения интегральной оценки предпочтительности проекта ГЧП к риску проекта (IEPj/ Oj) до исчерпания ресурсов.

2.4. Мониторинг портфеля проектов ГЧП. Мониторинг портфеля фактически реализуемых проектов ГЧП также осуществляется в разрезе показателей IEPj (баллы) и ст, (%). В качестве общей характеристики портфеля используется средняя интегральная оценка предпочтительности (1ЕР_ср) и средний риск (ст_ср) (отмечены черной точкой) (рис. 4.12).

Таблица 4.4

Оценка предпочтительности для набора критериев «Оценка соответствия региональной стратегии»¹

—ь СО со о.

Окончание табл. 4.4

Рис. 4.12. Портфель проектов ГЧП региона

В процессе реализации проекта его место в совокупном портфеле может изменяться гак, как показано на рис. 4.13.

Рис. 4.13. Изменения положения проекта в портфеле в процессе реализации.

Как правило, на более поздних фазах жизненного цикла проекта неопределенность снижается и проект может перейти к одному из трех положений:

• • положения 1 и 3 иллюстрируют ситуацию, когда в процессе реализации проекта по мере неопределенности интегральная оценка показателя предпочтительности может увеличиться или уменьшиться;
• • положение 2 иллюстрирует простое снижение неопределенности без изменения показателя предпочтительности.

Мониторинг проектов в портфеле заключается в отслеживании динамики отдельных проектов и средних значений портфеля (1ЕР_ср, о_ср) в режиме реального времени.

2.5. Оптимизация портфеля проектов ГЧП. На данном этапе оптимизируется портфель, т. е. изменяются показатели 1ЕР_ср и ст_ср.

Для оптимизации портфеля необходимо определить границу эффективности (efficiency frontier), которая соединяет эффективный портфель с минимальным риском и эффективный портфель с максимальной доходностью.

«Эффективным портфелем», т. е. тем портфелем, к которому будет стремиться фактически сформированный портфель проектов ГЧП, будет портфель, обеспечивающий максимальную среднюю интегральную оценку предпочтительности при заданном уровне среднего риска (риск-аппетита) (рис. 4.14). Таким образом, целевая функция примет вид.

В качестве ограничений модели следует рассматривать совокупный объем ресурсов всего портфеля, уровень «риск-аппетита», неизменные обязательства, но отдельным проектам.

Для пересмотра состава проектов в портфеле необходимо использовать информацию о проектах, прошедших первичный отбор.

Рис. 4.14. Оптимизация портфеля проектов ГЧП.

Модуль 3 «База знаний» предназначен для сбора, обработки и анализа информации обо всех проектах портфеля. Документирование лучшей практики и допущенных ошибок позволит системе совершенствоваться.

ЗА. Аккумулирование информации о проектах ГЧП. Сбор информации обо всех проектах ГЧП в стандартизированной форме, включая: реестры рисков, сметы, бюджеты, оценки эффективности, сведения о команде проекта и пр.

• 3.2. Составление отчетов для высшего руководства. Информирование руководства об эффективности реализации всего портфеля проектов, информация об эффективности выполнения отдельных проектов (сроки, бюджет, качество).
• 3.3. Раскрытие информации о проектах ГЧП широкому кругу лиц. Поскольку проекты ГЧП нацелены на удовлетворения потребностей общества, необходимо, чтобы часть информации о реализации проектов была доступна широкому кругу лиц. Раскрытие информации также будет способствовать популяризации механизма ГЧП.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день не существует полного списка проектов ГЧП, реализующихся в регионе.

3.4. Предоставление информации по запросам руководителей проектов. Получение информации об аналогичных проектах позволит руководителям проектов повысить точность планирования работ по проекту. Например, на начальных этапах смета может быть определена по аналогии, информация о типичных рисках в подобных проектах позволит более точно определить резервы времени и стоимости и т. д.

Модуль 4 «Обучение и консультирование» предназначен для активного распространения лучшего опыта и наработок в сфере проектной деятельности и проектно-ориентированного управления.

Распространение «лучшей практики» может быть реализовано посредством разработки образовательных программ, нацеленных на формирование компетенций руководителя проекта, организации стажировок, коучинга, консультирования руководителей проекта и членов команды управления проектом.

Реализация всех модулей системы управления портфелем проектов ГЧП на постоянной основе позволит достичь следующих преимуществ:

• • соответствие проектов и программ долгосрочным стратегическим целям развития;
• • повышение квалификации менеджеров со стороны государства. Реализуемые проекты и программы в рамках портфеля существуют ограниченное время, тогда как сам портфель постоянен, соответственно, и функциональные обязанности руководителя портфеля являются неизменными, что позволяет сформировать опытную и профессиональную команду менеджеров;
• • документирование извлеченных уроков в единую базу позволит повысить эффективность реализации проектов, транслировать опыт успешных проектов;
• • создание единых «правил игры»: централизация системы управления, стандартизация правил и приоритетов отбора проектов и программ и, следовательно, повышение уровня транспарентности.

Таким образом, управление проектами ГЧП представляется целесообразным осуществлять на основе формирования и оптимизации единого офиса портфеля проектов с активным участием основных стейкхолдеров.

• [1] См.: Artto К. A., Dietrich Р. И., Nurminem М. I. Strategy by Implementation ofProjects/D. P. SlevinJ. K. Pinto, & D. I. Cleland (eds). Innovations-Project ManagementResearch 2004, chapter 7. Newtown Square, PA: PM1, 2004; Cooper R. G., Edgett S.J., Kleinschmidt E.J. Portfolio Management in New Product Development: Results of anIndustry Practices // R & D Management. 2001. Vol. 31, № 4.
• [2] См.: Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизма государственно-частного партнерства (на примере промышленного комплекса Свердловской области): монография / И. Н. Ткаченко [и др.] ;науч. ред. И. Н. Ткаченко; М-во образования и науки РФ, Урал. гос. экон. ун-т.Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2014; Раменская Л. А. Методическийинструментарий управления портфелем проектов государственно-частного партнерства // Известия Уральского государственного экономического университета.2014. № 4 (54). С. 79−87.
• [3] См.: Милошевич Драган 3. Набор инструментов для управления проектами /пер. с англ. Е. В. Мамонтова; под ред. С. И. Неизвестного. М.: Компания АйТи: ДМК Пресс, 2008; Ghasemzadeh Archer N. Р. Project Portfolio Selection throughDecision Support // Decision Support Systems. 2000. Vol. 29 (1). P. 73—88. URL: http://scdok.narod.ru/s_filcs/poland/60.pdf.
• [4] «Об Инвестиционном фонде Свердловской области». URL: http://www.rg.nl/2013/07/01/svcrdlovsk-zakon53-reg-dok.html.
• [5] URL: http://economy.midural.ru/sites/default/fiIes/documents/aktualstrategy2020.pdf.
• [6] URL: http://www.expert-ural.eom//content/files2/innoi05il3ilight.pdf.
• [7] URL: http://invest.midural.ru/images/uploads/Ob_utverzhdenii_investstrategii.pdf.