Опыт районной планировки за рубежом

Весьма значительное развитие, в особенности в последние десятилетия, получила районная планировка за рубежом.

Работы, выполненные в довоенное время, немногочисленны и носят характер преимущественно архитектурно-планировочных схем. Таковы планировки угольного бассейна Донкастер в Великобритании (1922—1923), Большого Нью-Йорка (1935—1936) и некоторые другие, а также первые варианты районной планировки долины Теннеси (1933 г. и позже), отличавшиеся от других работ скорее инженерным и экономическим подходом, тесно связанным со специфическими задачами проектирования этого района, не имевшими в то время аналогов в других капиталистических странах.

В послевоенное время появляются значительные работы по районной планировке: Большого Лондона (1943—1946), других крупных городских агломераций (Парижа, Вашингтона, Копенгагена, Токио, Стокгольма, Гамбурга и др.), гидропромышленных районов (Кемано-Китимат, долина р. Роны, бассейн р. Дюране), депрессивных районов (Эльзас, Нижняя Рона — Лангедок), горнопромышленных районов (Рур), районов послевоенного восстановления (три северо-восточные провинции Норвегии), районов крупного сельскохозяйственного строительства (северо-восточный польдер Нидерландов) и др.

В 1960;х гг. в тесной связи с развитием региональной политики и регионального планирования районная планировка получает новый импульс и во многих странах охватывает всю или значительную часть национальной территории. Создаются системы национальных органов, ответственных за разработку районной планировки и тесно связанных с органами государственного регионального планирования.

Наиболее четко переход к новому этапу развития в эти годы прослеживается по эволюции взглядов и изменению методов районной планировки во Франции. К этому времени у французских проектировщиков сформировалось убеждение, что решить проблемы районной планировки в стране, в частности проблемы регулирования роста Парижа, можно только в общенациональном масштабе при единой политике «уравновешенного развития» всей территории страны. Вслед за проектами районной планировки отдельных районов возникает концепция всеохватывающей системы районной планировки по 21 экономическому району страны, включая Париж и восемь «метрополий равновесия»; формируется система институтов и организаций, осуществляющих разработку проектов и контроль за их реализацией.

В 1963 г. была учреждена Комиссия по организации и использованию территории (DATAR), пользующаяся большим авторитетом и по существу подчиненная премьер-министру. DATAR и Генеральный комиссариат планирования находятся в подчинении министра планирования и организации территории при премьер-министре. Генеральный комиссариат планирования и его Национальная комиссия по территориальному планированию, члены которой назначаются премьер-министром, занимаются преимущественно экономическим планированием, в том числе в региональном аспекте, тогда как DATAR и ее отраслевые группы и организации (по демографии, водоснабжению, оценке и охране природной среды и др.) сосредоточивают свою деятельность на организации использования территории и проведении работ по расселению. DATAR участвует в многочисленных комитетах и конференциях, относящихся к ее сфере ответственности, поручает исследовательские и проектные работы научным, статистическим, проектным институтам и бюро.

Для проведения исследований и разработок по организации территории в «метрополиях равновесия» были созданы комиссии по изучению развития метрополий (ОРЕАМ), работающие в тесной связи с DATAR и местными региональными органами.

В Великобритании районная планировка получила значительное развитие уже в первые послевоенные годы. На ее основе осуществлялся крупнейший градостроительный эксперимент — мероприятия по ограничению развития Большого Лондона и некоторых других городов и сооружению новых городов. Один из первых правительственных документов, положенных в основу этой политики, — известный доклад комиссии Барлоу, представленный в 1939 г., намечавший широкие мероприятия в области регулирования территориального размещения промышленности и развития городов. В 1943—1948 гг. были приняты законы о размещении промышленности, о городской и сельской планировке (в частности, закон 1946 г. о новых городах, закон 1955 г. о развитии городов и создании зеленых поясов и др.). Под руководством П. Аберкромби (Abercrombie, 1943, 1944) была разработана районная планировка Большого Лондона, имевшая важное методическое значение и создавшая проектную основу для предпринимавшихся практических работ; позднее разработаны районные планировки Западного Мидленда, долины Клайда, Мерсисайда и др. (Self, 1957).

Строительство городов-спутников — наиболее известный результат работ в области районной планировки. Менее известны рекомендации по функциональному зонированию территории, развитию сети коммуникаций, системы расселения и обслуживания и другие, намеченные в проектах (Keeble, 1961).

В 1960;х гг. в стране осознается необходимость единой национальной политики в области районной планировки и ее более тесной связи с региональной политикой. Интенсивно обсуждаются методические и организационные вопросы, связанные с разработкой и осуществлением районной планировки (Cooper, Howell, Lyddon, 1970).

В 1965 г. территория Великобритании была разделена на десять метропольных районов с региональными центрами, в которых создаются советы и бюро по планированию. В планах развития страны впервые разработан раздел регионального планирования и указано, что региональная политика является неотъемлемой частью государственного планирования.

Резюмируя результаты планировочной деятельности в Великобритании в последние десятилетия, П. Холл отмечал, что они создали.

«новую географию этой страны» (Р. Hall, 1989, русский пер. — П. Холл «Городское и региональное планирование», 1993) Г Рассматривая «изменяющуюся сущность планирования» в Великобритании, П. Холл отмечает, что «не только географическая основа планирования, но и содержание самих планов претерпело огромные изменения». Холл выделяет три стадии эволюции планирования в стране: первая — с начала работ по планированию до середины 1960;х гг. (эту стадию он называет эрой генерального плана или эрой проектов); вторая охватывает 1960;е гг. (ее можно назвать эрой местного подхода к планированию); третья — «системное планирование» — охватывает период с конца 1960;х гг. и основана на кибернетическом взаимодействии планирующей или контролирующей системы и системы (или систем), которая нуждается в контроле; на непрерывном процессе проектирования (а не разработке фиксированных планов, как раньше); на рассмотрении возможных последствий альтернативных политик, их оценке в связи с целями плана для выбора предпочтительного направления действий. При этом необходима «непрерывная повторяемость этого процесса, так как мониторинг хода реализации плана выявляет расхождения между намерениями специалистов и реальным состоянием системы и требует их корректировки». Вероятно, британским планировщикам не вполне удается реализовать эти теоретические подходы, поскольку их результативность Холл оценивает весьма осторожно.

Значительный опыт районной планировки накоплен в Германии. Еще в начале XX в. немецкий инженер Р. Шмидт (1869—1934) основал Союз расселения Рурского бассейна. Заслуги Шмидта высоко оценил В. В. Владимиров, который впервые познакомил отечественных специалистов с этим ранее мало известным в нашей стране деятелем. Позже Союзы городов или Союзы расселения под разными названиями возникли во многих районах Германии. Автор имел возможность посетить офис Союза расселения Рурского бассейна в Эссене: к сожалению, скромность этого офиса, по-видимому, не соответствует значению его работ.

В настоящее время районные планировки в Германии разрабатываются весьма широко. В отличие от Франции с ее традиционно высокой^[1]

централизацией власти, Германия унаследовала от исторического прошлого децентрализованную систему административно-территориального устройства. И дело здесь, конечно, не в официальном сохранении исторических названий («Вольный ганзейский город Гамбург», «Свободное государство Саксония» и т. п.), а в реальной децентрализации власти: 16 землям («субъектам Федерации»), 29 округам, 324 административным районам, 16 043 общинам, ПО городам переданы значительные полномочия, в том числе в области районной планировки и расселения. Это поддерживается политикой бюджетного федерализма; в 1990 г. налоговые поступления распределялись примерно следующим образом: Федерации — около 45%, землям — около 40%, общинам — около 15%. В компетенции Федерации находятся общие установки по территориальному планированию; межземельные вопросы организации территории (например, районы, в которых сосредоточены водные ресурсы и другие природные объекты, имеющие общенациональное и международное значение); важнейшие транспортные магистрали; территории, особенно важные в национальном масштабе для экономического развития и оздоровления окружающей среды; координация в территориально-организационном отношении федеральных отраслевых разработок. Указанные координационные и другие функции выполняет Федеральное министерство территориальной организации, строительства и градостроительства.

Основные функции по районной планировке и регулированию расселения переданы землям, где территориальное планирование осуществляется непосредственно или под руководством премьер-министра (в двух землях), или специальными ведомствами (министерством охраны окружающей среды, либо министерством экономики, либо министерством жилищного строительства, либо министерством внутренних дел); таким образом, организационная структура на уровне земель весьма различна. Столь же различна организация территориального планирования на уровнях ниже земельного: здесь многочисленны модели регионального планирования с учетом разной величины и состава земель, а также других местных особенностей.

Что касается содержательной стороны территориального планирования, то она также существенно различается в разных землях и регионах, но общим является особое внимание к охране окружающей среды, ландшафтным проблемам, выявлению осей и центров развития. Исключительное внимание придается общественному обсуждению проектов на всех стадиях их разработки и реализации. В схематическом плане организация территориального планирования в Германии представлена ниже (табл. 1.1, 1.2, 1.3 по материалам экспертного совета СЕМАТ).

Содержание программ территориальной организации при проектных разработках в Германии

Изображение территориальной структуры и структуры расселения

Таблица 1.2

Система планирования Германии.

В Италии традиции разработки проектов районной планировки восходят к временам Возрождения. Еще в XVI в. Леонардо да Винчи разработал первую в истории районную планировку Тосканы. О размещении городов можно найти указания в трудах Альберти, Филарете, Компанеллы, а еще раньше — Витрувия.

Современные разработки в этой области связаны, в частности, с решением наиболее острой для Италии региональной проблемы — подъема отстающего Юга (Меццожиорно). Проблема настолько остра, что, как известно, на быстро развивающемся Севере Италии, вынужденном оплачивать мероприятия по развитию Юга, возникло даже сепаратистское движение за отделение от Италии. Финансирование развития южных регионов страны, осуществлявшееся из федерального бюджета через так называемую «Кассу Юга», способствовало созданию нефтехимического комплекса Бари—Бриндизи—Таранто и реализации ряда других проектов, однако итальянский Юг по-прежнему сильно отстает от «золотого треугольника» Милан—Турин—Генуя и других регионов Севера и Центра страны. В последнее время большое внимание привлекает так называемая «Третья Италия» — быстро развивающийся район Болоньи—Модены—Сассуоло.

Нидерланды. По размерам территории (44 тыс. км²) и численности населения (15 млн человек) страна близка соответствующим показателям Московского региона (Москва с Московской областью: 47 тыс. км², 17 млн человек).

Правовое регулирование работ по районной планировке и градостроительству осуществляется здесь на основе двух законодательных актов: Закона об организации территории, одобренного парламентом в 1962 г., и развивающим его Декретом об организации территории, принятым в 1965 г. В соответствии с указанными законодательными актами организацию территории в стране регулируют следующие государственные органы: Генеральные штаты (двухпалатный парламент); «Корона» (королевская власть и правительство); Государственный совет, занимающийся судопроизводством и оказывающий помощь Короне при подготовке и принятии решений; Кабинет министров; Совет министров по вопросам организации территории и оздоровления окружающей среды, формируемый внутри кабинета министров, подготавливающий решения Кабинета министров и согласовывающий предложения Министерства жилищного строительства, планирования и окружающей среды, несущего главную ответственность за решения в этой области; Национальный комитет по организации территории — подготовительный, экспертный и консультационный орган, в который все заинтересованные министерства делегируют наиболее квалифицированных представителей. Законодательно установлено, что за все мероприятия, планы и проекты, относящиеся к сфере государственной политики в области рациональной организации территорий, несут ответственность министры, в компетенцию которых входят указанные планы и мероприятия (и в первую очередь Комитет по организации территорий).

Кроме указанных государственных органов под юрисдикцией Министерства жилищного строительства, планирования и окружающей среды функционирует в качестве его официального рабочего органа Национальное агентство по планированию, выполняющее подготовительную научно-исследовательскую и консультативную работу, а также контроль за реализацией плановых и проектных решений в провинциях.

Для учета мнения общественности при подготовки и реализации градостроительной и плановой политики создан независимый Консультативный совет по организации территории.

Таким образом, деятельность по районной планировке и территориальному планированию регулируется сложной и многоступенчатой системой органов на общегосударственном уровне, дополняемой системой органов на региональном уровне (провинций и городов).

В Нидерландах осуществляется уникальное, не имеющее аналогов в других странах, планировочное решение: развивается в виде подковы так называемый «Кольцевой город Голландии» («Рандстад Холланд»), включающий города, разделенные сельскохозяйственными и зелеными пространствами. Каждый из городов, входящих в «Рандстад Холланд», выполняет определенную функцию: таковы Амстердам с населением 1,2 млн человек (финансовые, торговые, культурные учреждения), Роттердам с населением 2,0 млн человек (гигантский порт, внешняя торговля), Гаага с населением 0,5 млн человек (правительственные учреждения), крупные города со смешанными функциями: Харлем (170 тыс. человек), Утрехт (280 тыс. человек), другие, менее крупные: Лейден, Дордрех. В центре «подковы» — сельскохозяйственный ареал (ее «зеленое сердце»).

Этот необычный урбанизированный комплекс, концентрирующий на 5% территории страны около 36% ее населения, одна из самых больших городских концентраций в Европе. Ставится задача развить периферийные районы страны: север (Гронинген), юго-восток (Эйндховен, Тилбург, Маастрихт), восток (Арнем, Неймеген) и др. Особое внимание уделяется освоению польдеров и формированию на них рациональных систем расселения.

Для оценки опыта и проблем районной планировки в Европе важное значение имеет деятельность Совета Европы в области регионального / пространственного планирования, включая разработанные в рамках этого Совета Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента, к которым официально присоединилась Россия.

Европейская конференции министров регионального / пространственного планирования (СЕМАТ)^[2] Совета Европы объединяет 45 государств Европы, движимых, как указано в документах Совета, единым стремлением к устойчивому пространственному развитию Европейского континента.

Начиная с 1970 г. Европейской конференцией министров регионального / пространственного планирования (СЕМАТ) регулярно проводятся сессии, на которых обсуждаются актуальные проблемы регионального / пространственного планирования (в 1970 г. — в Бокье, 1973 г. — Ля Гранд Моте, 1976 г. — Берне, 1978 г. — Вене, 1980 г. — Лондоне, 1983 г. — Терромолиносе, 1985 г. — Гааге, 1988 г. — Лозанне, 1991 г. — Анкаре, 1994 г. — Осло, 1997 г. — Лимассоле, 2000 г. — Ганновере, 2003 г. — Любляне, 2004 г. — Афинах).

В 1983 г. в Терромолиносе была принята Европейская хартия регионального / пространственного планирования, в 1988 г. в Лозанне — стратегия Европейского регионального планирования, в 2000 г. в Ганновере — Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента. Деятельность Совета Европы в области регионального / пространственного развития проводилась в сотрудничестве с Парламентской ассамблеей Совета Европы и Конгрессом местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).

Совет Европы представил Основополагающие принципы устойчивого развития Европейского континента на Всемирном саммите ООН по устойчивому развитию, который состоялся в Йоханнесбурге в 2002 г. в качестве вклада в осуществление Программы ООН в рамках «Повестки дня на XXI век», принятой в Рио-де-Жанейро, а также в качестве начала межконтинентального диалога.

В концепции, сформулированной в рекомендациях Комитета министров Совета Европы государствам—членам Европейской хартии регионального / пространственного планирования, указывалось, что «региональное / пространственное планирование является географическим выражением экономической, социальной, культурной и экологической политики общества. Оно является одновременно научной дисциплиной, административным методом и политикой, разработанной в качестве междисциплинарного и глобального подхода, направленного на сбалансированное региональное развитие и физическую организацию пространства в соответствии с единой стратегией».

Отмечалось, что при региональном / пространственном планировании должно учитываться, что решения принимаются большим количеством отдельных лиц и учреждений, влияющих на организацию пространства, а также погрешности научных прогнозов, давление рынка, особенности административных систем и многообразие социально-экономических и природных условий. При этом необходимо гармоничное сочетание подобных факторов.

Важнейший документ, принятый Советом Европы в области регионального / пространственного развития, Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента (так называемый Ганноверский документ), содержит следующие основные разделы:^[3][4]

III. Особая роль частного сектора в пространственном развитии.

IV. Принципы политики устойчивого пространственного развития для Европы Обеспечение территориальной сплоченности посредством более сбалансированного социального и экономического развития регионов и повышения их конкурентоспособности; поощрение развития, генерируемого городскими функциями, и совершенствование взаимоотношений города и деревни; создание более сбалансированных условий транспортного доступа; развитие доступа к информации и знаниям; сокращение ущерба, наносимого окружающей среде; приумножение и защита природных ресурсов и природного наследия; приумножение культурного наследия как фактор развития; развитие энергоресурсов в условиях безопасности; поощрение высококачественного устойчивого туризма; ограничение последствий природных катастроф.

V. Меры пространственного развития для различных типов европейских регионов Ландшафты; городские территории; сельские территории; горы; прибрежные и островные регионы; еврокоридоры; поймы и заливные луга; бывшие промышленные и военные зоны; приграничные регионы.

VI. Укрепление сотрудничества между государствами—членами Совета Европы и участие регионов, муниципалитетов и граждан Возможности, открываемые пространственным планированием, ориентированным на развитие в Европе; развитие общеевропейского сотрудничества на базе Основополагающих принципов; горизонтальное сотрудничество; вертикальное сотрудничество; полноправное участие общественности в процессе пространственного планирования^[5].

В США до начала 1960;х гг. районная планировка осуществлялась по сравнительно немногим районам, главным образом на средства штатов, муниципальных властей и частных организаций. Наиболее широкую известность приобрели районная планировка Нью-Йоркской агломерации, выполненная еще до войны под руководством Т. Адамса (Adams, 1929) на средства частного фонда и затем неоднократно перерабатывавшаяся Ассоциацией районной планировки Нью-Йорка, аналогичные работы по районным планам Чикаго, Филадельфии и ряда других крупных городов. Кроме того, федеральными организациями разрабатывалась планировка Большого Вашингтона (Парковой и планировочной комиссией национальной столицы, учрежденной Конгрессом), а также районная планировка долины Теннесси (Организацией долины Теннесси — ТВА).

После 1960 г. в США усиливается внимание к региональным проблемам и проблемам городов, что связано с обострением социальной и планировочной ситуации в крупнейших городах и агломерациях, с депрессивным развитием ряда районов и расширением государственных вложений в освоение новых районов.

В этот период наряду с многочисленными проектировками, осуществляемыми по инициативе местных властей и частных организаций, разрабатываются крупные федеральные программы, стимулирующие развитие районной планировки. Как отмечал Дж. Эдвардс (Edwards, 1971), в США для разработки проектов районной планировки выделены территории четырех типов: 1) 35 депрессивных с наиболее высоким уровнем безработицы (выше 6%); 2) 951 реконструируемая с высоким уровнем безработицы и низкими доходами населения; 3) 92 развиваемые, располагающие потенциалом и ресурсами, благоприятствующими экономическому развитию в какой-либо определенной отрасли; 4) 5 крупных районов, включающих несколько штатов (Новая Англия, верхние районы Великих озер, Озаркс и др.). Кроме того, созданы специальные комиссии по разработке проектов районной планировки крупных регионов — Аппалачского района (части 12 штатов), бассейнов рек юго-востока США (части 7 штатов) и штата Аляска. Резко расширились проектные работы, теоретические и методические исследования в области проектирования районов.

Несмотря на большой объем строительства и наличие многих, чаще всего плохо согласованных друг с другом федеральных и местных программ, американская модель градостроительного регулирования весьма скептически оценивается специалистами. «В США большую часть работы, которую в Британии предоставили планировщикам, осуществляют посредством принятия законов о зонировании, предписывающих характер функционального использования территории, величину участков и плотность застройки. Когда эти законы вступают в силу, юристы, действующие от имени своих клиентов и планировочных комиссий, берутся за их толкование. Само собой разумеется, что люди, желающие добиться решений по городской застройке, выгодных для определенных групп, обращаются к адвокатской планировке, подыскивая умеющего убеждать юриста. В других странах „адвокатская планировка“ менее естественный и часто менее эффективный способ решения градостроительных проблем» (Д. Доннисон, 1976).

П. Холл (1993) отмечает, что местное управление в США «осуществляется множеством различных организаций, каждая из которых отвечает только за одно направление деятельности: среди них плановые комиссии, советы по образованию, комиссии по вопросам канализации, так что люди живут под эгидой различных местных отделов, советов и комиссий. Поскольку все эти учреждения управляются отдельно (так же, как и избираются), они не только не стремятся к сотрудничеству, но часто соперничают друг с другом. При этом в процессе развития городов очень сильна роль частных агентов, поэтому число различных организаций и отдельных лиц, связанных с проблемами развития и роста городов, намного превышает число аналогичных организаций в Европе. В итоге весь этот процесс не только трудно описать, но и трудно контролировать на практике». На федеральном уровне вопросы жилищного строительства, транспорта, национальных парков, водного хозяйства также находятся в компетенции различных ведомств, нередко плохо согласовавших свои решения. К тому же структуры органов управления и характер разработок изменяются от штата к штату.

«На местном уровне, — продолжает Холл, — приходится сталкиваться с двумя сложностями. Первая — это множественность агентств, что означает деятельность различных советов, комиссий и т. п., действующих на одной и той же территории (обычно округа), никоим образом не координируется центральными учреждениями, как это случилось бы в Британии или любой другой европейской стране. Так, комиссия по системам водоснабжения и канализации имеет на городское развитие не меньшее влияние, чем так называемые плановые комиссии или комиссия по автодорогам, но все они являются независимыми друг от друга организациями, каждая действует своими методами, часто не считаясь с интересами других. Вторая трудность, также не очень понятная европейцам, заключается в том, что землепользование регулируется двумя разными операциями: планирование и зонирование, которые отделены друг от друга. Фактически центральным в американской системе управления является не планирование, а зонирование («адвокатская планировка» по Д. Доннисону).

И далее: «На более широком региональном уровне огромная стоимость различных программ развития не дала удовлетворительной отдачи. Слишком много субсидий было неразборчиво роздано по всей стране как в районах, особенно нуждающихся в них, так и в районах, где необходимость в них была не особенно велика. Это оказалось результатом отсутствия четко проработанной философии экономического развития, основывающейся на тщательном анализе целей, которая чаше учитывала бы создавшиеся взаимоотношения, использование природных ресурсов, сохранение окружающей среды…

Нет сомнения, что в результате этих неудач в современных США, возможно в большей степени, чем в какой-либо западноевропейской стране, имеется столько странных аномалий, которые в совокупности необходимо рассматривать как неудачу градостроительной политики. С одной стороны исключительно высокий уровень материального благосостояния, с другой — бедность меньшинства, которая особенно поразительна в связи с тем, что она намного ниже общего уровня жизни. С одной стороны, достижения в массовом строительстве, особенно в жилой застройке пригородов и автострадах, с другой — подлинная нищета. Эти контрасты известны американцам, но средства решения трудно найти". Американцы «голосуют ногами»: «центральные города пустеют, целые метрополии находятся в застое — население в большом количестве возвращается в сельскую местность. Население солнечного пояса Юга и Запада быстро увеличивается за счет холодного пояса, т. е. традиционного промышленного пояса (СевероВосток) и Среднего Запада. Урбанизированная Америка находится в состоянии перемещения, и куда она приедет, не знает никто, даже эксперты» (Там же). Напомним, что этот вердикт принадлежит одному из наиболее компетентных в современном мире профессионалов, глубоко исследовавшему рассмотренные им проблемы.

В Японии в 1960;х гг. локальные проектировки по отдельным районам сменяются широкими планами и проектами, охватывающими всю территорию страны. Таковы План всестороннего развития территории страны, Закон о поощрении промышленного развития слаборазвитых районов, Общий план национального развития (известный также как План удвоения национального дохода), Новый план комплексного развития страны и другие правительственные программы. Существенно изменяется подход к планированию региональных мероприятий, который приобретает более комплексный характер.

Интерес представляют выполненные в Японии работы по выбору территорий для технополисов, для крупнейших промышленных комплексов («Тойота-сити» и др.), варианты развития столицы в коридоре Токио—Осака, освоения приморских территорий путем осушения обширных акваторий в океане и др.

В странах Восточной Европы районная планировка получила значительное развитие, тесно связанное в свое время с использованием опыта СССР.

В этих странах было выполнено большое число проектов районной планировки: столичных агломераций (Варшавской, Будапештской, Пражской и др.), крупных горнопромышленных районов (ВерхнеСилезского, Остравско-Карвинского, Мостецкого), приморских портовых и промышленных районов (Гданьск — Гдыня, Варна — Девня, Бургас), курортных районов (Закопане, оз. Балатон, Черноморского побережья Болгарии, Адриатического побережья Югославии и др.). Эти проекты, особенно некоторые из них (Верхне-Силезского района, Черноморского побережья Болгарии и др.), явились основой целеустремленного размещения строительства в проектировавшихся районах.

В последние десятилетия XX в. работы по районной планировке в бывших социалистических странах, как и в СССР, расширились; началась разработка схем и проектов, охватывающих всю территорию этих стран (в частности, большой интерес представляют работы по единой системе расселения в Чехословакии и Польше); были созданы специализированные институты районной планировки (в Праге, Братиславе, Софии) или институты, осуществлявшие разработку районной планировки наряду с решением других задач размещения производительных сил и градостроительства (в Варшаве, Будапеште, Бухаресте, Белграде). Принимался ряд правительственных решений, устанавливающих задачи и порядок разработки районной планировки.

Уровень работ по районной планировке в этих странах был отнюдь не ниже их западных аналогов, что косвенно свидетельствует также о высоком уровне по районной планировке в СССР, на которые эти работы ориентировались.

В последние десятилетия XX в. начаты работы по районной планировке в развивающихся странах. Наиболее характерны для этих стран проекты районов освоения крупных промышленных ресурсов (например, района Сьюдад-Гвианы в Венесуэле), новых курортных районов (например, приморских районов Турции, Туниса, .Марокко и др.), а также проектировки по улучшению национальной системы расселения с учетом рациональной организации обслуживания сельской местности и совершенствования сети коммуникаций (например, проектировки по системе расселения в Замбии, Иране и др.).

Наряду с увеличением объема проектирования, охватом новых территорий, многовариантным исследованием более рациональных схем развития отдельных районов расширяется поиск новых концепций и методов. Исследуются возможности комплексного проектирования в аспекте районной планировки обширных территорий (например, разработка единой концепции районной планировки в национальном масштабе во Франции, программной модели национальной системы расселения Италии, проектировки мегалополиса Токайдо в Японии и др.). В методическом плане существенно более глубокое понимание сложности проблем районной планировки, поиски путей применения общих системных подходов, математического моделирования и других современных методов.

Несмотря на достигнутые результаты, среди западных специалистов отмечалось критическое отношение к проводимым работам и требование пересмотра ряда их исходных положений. Этому особенно способствовала неудача предпринимавшихся в 1940;х и 1950;х гг. попыток ограничить рост крупнейших городов (в особенности Лондона, Токио, Парижа, где эти усилия широко рекламировались и были возведены в ранг государственной политики), обострение общего кризиса городов, продолжающееся депрессивное развитие многих районов и включение в их число новых зон бедствия, нарастающие социальные и расовые противоречия, в особенности в крупных городах и депрессивных районах. Становилось все более очевидным, что проблемы, с решением которых связана районная планировка, значительно сложнее, чем это представлялось раньше.

Отмечая глубокие изменения в условиях, которые должны учитываться при разработке крупных решений в области градостроительства и районной планировки, Ж. Кандилис, А. Жосик, М. Эмери требовали «пересмотра унаследованных концепций» ввиду «резкого изменения масштаба: количественного масштаба; численного, статистического, демографического, качественного масштаба; морального, психического, эмоционального — одного как следствие другого» (Кандилис, Жосик, Эмери, 1967). В программном введении к принципиальной схеме перепланировки Парижского района, выдвинутой в противовес ранее опубликованному официальному плану реконструкции Парижа и его района, они требовали «изменить масштабы всех принимаемых решений, поскольку сегодняшняя действительность и факторы будущего резко меняют масштабы стоящих проблем». Это изменение масштабов, по словам авторов схемы, «имеет решающее значение».

Подчеркивалась сложность проблем в области градостроительства и районной планировки, недостаточность, неадекватность применяемых методов задачам, которые подлежат решению. Характерно высказывание М. Уэббера: «Планировщики всегда утверждали, что их работа несомненно оказывает влияние на будущее или даже просто формирует его. Но до недавнего времени мы рассматривали ход грядущих событий через весьма несовершенный бинокль. Теория, на которую мы должны были опираться, никогда не отличалась надежностью. Информация всегда была скудной и разрозненной и не отвечала требованиям. Мы пользовались слишком упрощенными методами, которые не соответствуют сложности проблем современного урбанизма. Устремляясь в будущее, мы не могли оторваться от прошлого, мы точно смотрели в бинокль с особыми линзами: когда мы направляли его вперед, мы видели лишь то, что было за спиной» (Woober, 1968).

«Почему мы терпим неудачи? — спрашивал К. Доксиадис. — Я думаю, это происходит из-за того, что мы упрощаем проблемы… И каждый из нас видит только одну сторону дела… Если все будет продолжаться по-прежнему, нас ждет катастрофа…». Для разрешения проблем необходимо «дальнейшее развитие системного подхода, более общие концепции», важно исключить «односторонний подход любого из сотен экспертов, стремиться охватить проблему в целом и привести в равновесие отдельные части» (Doxiadis, 1969).

П. Холл отвечает на вопрос о путях решения современных урбанистических проблем более оптимистично, но очень осторожно. Он пишет: «…ответ, конечно, должен быть таким: определенный вариант системного подхода. Он не может претендовать на немедленное решение комплексных проблем… Но он должен быть исследовательским и конструктивным. Его целью должна быть помощь обществу в осознании и логическом решении таких проблем, как равенство и рост. Он должен попытаться оценить альтернативные варианты действий и проследить, насколько это возможно, вероятные последствия каждого из них для различных групп населения в различных местах… Другими словами, его целью должно быть обеспечение основы для демократического и сознательного принятия решения» (Холл, 1993).

• [1] П. Холл — выдающийся английский ученый, недавно возведенный в рыцарскоедостоинство за труды в области стратегических проблем городского развития, урбанизации и районной планировки, профессор географии и руководитель планировочныхисследований в университетах Рединга (Великобритания) и Беркли (США). Автор вовремя своих лекций в Беркли имел возможность обстоятельно обсуждать с ним проблемы районной планировки, градостроительства и пространственного развития. На работы П. Холла мы неоднократно ссылаемся в этой книге.
• [2] Терминология, принятая в официальных документах Совета Европы.
• [3] Вклад Основополагающих принципов в реализацию политики Совета Европы по достижению социальной сплоченности
• [4] Программы пространственного развития в Европе: новые проблемы и перспективы континентального масштаба Межконтинентальные отношения как стратегический элемент европейской политики пространственного развития; культурное многообразие; крупные европейские пространства как основа будушей взаимопомощи и сотрудничества; интеграция новых государств — членовСовета Европы
• [5] 2 Семинары и конференции CEMAT периодически проводятся в целях обменаопытом между странами и разработки предложений по совместной деятельности.