Краткая характеристика субъектов уголовной политики

В систему субъектов уголовной политики входит множество различных по своей структуре и выполняемым задачам и функциям государственных и муниципальных органов. Их объединяет то, что они принимают участие в разработке и реализации задач уголовной политики, а различие состоит в характере выполняемых задач и функций, в принадлежности к конкретному уровню государственного либо муниципального управления.

К субъектам уголовной политики, определяющим направления развития уголовной политики и руководящим ее реализацией в масштабе страны, относятся Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание РФ.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ (ст. 80) выступает как глава государства и в силу этого, наряду с другими обязанностями, определяет основные направления внутренней политики государства. Конституция РФ отводит Президенту РФ особую роль в деле защиты прав и свобод человека и гражданина. Он выступает гарантом прав и свобод, издает указы, касающиеся их защиты. Полномочия Президента РФ направлены на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти, в том числе и при разработке и реализации задач уголовной политики: ее концептуальные, директивно-политические аспекты. Оценивая, он подписывает или отклоняет законы, обеспечивающие деятельность субъектов уголовной политики, направленную на противодействие преступности, обеспечение прав и свобод личности, защиту от преступлений, осуществление правосудия.

Конституция устанавливает полномочия Президента РФ, включая и те, которые относятся к его взаимоотношениям с исполнительной (ст. 83) и законодательной (ст. 84) властями. Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, ему принадлежит право вносить законопроекты (в их числе и обеспечивающие борьбу с преступностью) в Государственную думу. На Президента РФ возложена обязанность обнародовать федеральные законы, в том числе образующие правовую основу уголовной политики. Эта традиционная функция главы государства, придающая закону обязательную силу, также может быть использована для проведения определенной линии в уголовной политике. В Конституции РФ установлено, что Президент РФ обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Соответствующие разделы, касающиеся состояния и направлений борьбы с преступностью и охраны личности в данной сфере, несут в определенном смысле директивно-политический характер и важны для разработки уголовной политики.

Правительство Российской Федерации осуществляет государственную власть наряду с Президентом РФ, Федеральным собранием и судами Российской Федерации. Оно обеспечивает выполнение законов на практике, контролирует их реализацию органами исполнительной власти всех уровней.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ на Правительство РФ возложен широкий круг задач, в их числе: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью. С этим связаны вопросы, требующие разрешения, — от выработки концептуальных положений уголовной политики, подготовки законопроектов, вносимых в порядке законодательной инициативы в Государственную думу, до практической реализации уголовной политики через соответствующие правоохранительные органы, входящие в состав органов исполнительной власти различных уровней.

На основании и во исполнении Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивающие реализацию уголовной политики, и организует их исполнение. Формами мер реализации уголовной политики в рамках постановлений Правительства РФ являются, например, федеральные целевые программы по усилению борьбы с преступностью, Концепция по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и другие подобные акты. Хотелось бы, чтобы в ряду этих документов была принята Концепция уголовной политики, где бы системно были представлены идеи комплексных действий по борьбе с преступностью и Основах профилактики преступлений.

Федеральное собрание Российской Федерации осуществляет на общегосударственном уровне законодательную власть, обеспечивает нормативную правовую базу уголовной политики. Важно отметить, что, как представительный орган, Федеральное собрание отражает позицию населения страны, влияние политических сил российского общества, а значит, и их мнение по основным положениям развития уголовной политики.

Федеральное собрание, таким образом, обеспечивает разработку правовой базы федерального, общегосударственного уровня, на основе которой должна строиться правовая база уголовной политики РФ, учитывающая региональные особенности субъектов РФ. На местном уровне, как правило, осуществляется реализация некоторых направлений уголовной политики путем выполнения законодательства, направленного на борьбу с преступностью и создание необходимых организационных, ресурсных и иных возможностей данного уровня управления.

Баланс интересов в разработке законодательной базы уголовной политики определен структурой и функциями Федерального собрания, состоящего из двух палат — Совета Федерации и Государственной думы. Совет Федерации в большей степени представляет региональные, местные интересы, а Государственная дума — совокупные интересы населения страны. Наряду с участием в принятии федеральных законов, определяющих нормативную правовую базу уголовной политики, Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ принимает решение о формировании состава таких федеральных органов, как Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, а также назначает и освобождает от должности Генерального прокурора РФ. Федеральные суды образуют судебную систему России, а Генеральный прокурор возглавляет единую и централизованную систему прокуратуры страны.

Государственная дума, наряду с принятием федеральных законов, формирующих уголовную политику России, объявляет амнистию.

Амнистия, как частичное или полное освобождение от наказания лиц, которые совершили преступление, либо замена наказания на более мягкое относится к исключительной компетенции Государственной думы^[1]. Субъекты Российской Федерации эти вопросы решать не могут.

Важным средством совершенствования уголовной политики является право законодательной инициативы. Таким правом, наряду с Президентом РФ и Правительством РФ, обладают депутаты Государственной думы, члены Совета Федерации, Совет Федерации, законодательные органы субъектов Федерации, а также Конституционный суд и Верховный суд.

Субъектами, разрабатывающими теоретические аспекты и доктринальные положения уголовной политики, являются, прежде всего, научно-исследовательские и образовательные учреждения. В них в рамках научно-исследовательской деятельности по поручению органов исполнительной и законодательных властей либо по собственной инициативе разрабатываются концептуальные подходы и законопроекты, касающиеся проблем уголовной политики. Например, при подготовке уголовного кодекса свои предложения представляли более 140 образовательных и научно-исследовательских учреждений.

Данные проблемы исследуются, в частности, в научных учреждениях Российской академии наук и ее головном учреждении по проблемам права — Институте государства и права. В нем разрабатывались или проходили правовую экспертизу все важные для уголовной политики законопроекты.

Нельзя не упомянуть Академию Генеральной прокуратуры и Академию управления МВД России. Большую работу проводят созданные во многих правоохранительных ведомствах правовые управления, которые в пределах своей компетенции осуществляют подготовку проектов нормативных правовых актов, дают заключения по проектам нормативных документов других ведомств, касающихся уголовной политики и деятельности ее субъектов.

Наконец, следует рассмотреть группу субъектов, преимущественно реализующих уголовную политику.

Судебная система Российской Федерации включает в себя Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, Верховный суд РФ, верховные суды субъектов РФ, городов федерального значения, районные суды, военные суды, а также арбитражные суды и мировые судьи. Согласно ч. 1 ст. 118 Конституции РФ, правосудие в стране осуществляется только судом. Суды общей юрисдикции выносят судебные решения по административным и уголовным делам. В рамках своей компетенции они осуществляют в процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов общей юрисдикции, дают разъяснения по вопросам судебной практики.

Суды общей юрисдикции при постановлении приговора обязаны основывать свой вывод о виновности лица только на конкретных доказательствах, которые были собраны субъектами уголовной политики в соответствии с законом и исследованы судом. Суды, таким образом, не только завершают процедуру применения уголовного и уголовнопроцессуального права (по приговору суда, вступившего в законную силу), но и в полном объеме определяют вид и размер уголовного наказания и тем самым кладут начало реализации карательного аспекта уголовной политики. Выработка единых подходов к деятельности судов и согласованность действий с судами иных субъектов в рамках уголовной политики — важное направление последней и резерв повышения ее эффективности.

Прокуратура Российской Федерации в соответствии со ст. 129 Конституции РФ представляет собой единую федеральную централизованную структуру прокурорских органов и учреждений. Она предназначена для осуществления надзора за исполнением законов на всей территории страны и включает в себя Генеральную прокуратуру РФ, прокуратуры субъектов РФ городов Москвы и Санкт-Петербурга, городов и районов, военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры.

Основная функция органов прокуратуры — осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, в том числе направленных на обеспечение общественного порядка и борьбы с преступностью, действующих на территории Российской Федерации.

Закон о прокуратуре определяет следующие направления надзорной деятельности, тесно связанные с реализацией уголовной политики:

• — надзор за соблюдением Конституции РФ, других законов, в том числе касающихся прав человека и гражданина;
• — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• — надзор за исполнением законов судебными приставами;
• — надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом принудительные меры содержания заключенных под стражей.

Осуществляя надзор за исполнением законов органами, ведущими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурор проверяет соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и расследования. На прокуратуру также возлагается надзор за законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, он может требовать представления ему оперативно-служебных документов, явившихся основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования. Кроме того, прокурор может требовать прекращения незаконных и необоснованных оперативно-розыскных мероприятий или отмены соответствующих постановлений, признанных не соответствующими закону. При осуществлении надзора прокурор использует и другие полномочия: вносит представления; опротестовывает акты, принятые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование; требует проведения проверки вышестоящими органами законности принятых решений. В сфере надзора за процессуальной деятельностью субъектов уголовной политики полномочия прокуроров устанавливаются уголовнопроцессуальным законодательством. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

• — проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
• — выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
• — требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
• — давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
• — давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
• — истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ;
• — отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;
• — рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
• — участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;
• — при наличии оснований возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, направляемому в суд с обвинительным заключением или обвинительным актом;
• — разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
• — отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
• — изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
• — передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи;
• — утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;
• — утверждать обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу;
• — возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков;
• — осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК РФ.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами на предмет обращения взыскания на имущество виновных лиц и исполнение других решений суда, отнесенных к их ведению.

На прокуратуру возложен надзор за деятельностью уголовно-исполнительной системы:

• — законностью нахождения лиц в местах предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
• — соблюдением установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
• — законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Как субъекты уголовной политики, органы прокуратуры России участвуют в рассмотрении дел судами, координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Координирующая роль прокуратуры по борьбе с преступностью определена Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью^[2]. Эта деятельность направлена на согласование усилий по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, обеспечению неотвратимости ответственности виновных.

Координация деятельности субъектов уголовной политики выражается в разнообразных формах: обсуждение результатов работы по конкретным так называемым (резонансным) уголовным делам; совместное подведение итогов работы за год, полугодие; проведение занятий в рамках служебной подготовки и профессионального обучения специалистов одного профиля. Особо важную роль играет организация работы координационных совещаний по проблемам борьбы с преступностью. В составе таких совещаний принимают участие все основные субъекты уголовной политики: органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, ФСКН, ФСИН, ФТС и других правоохранительных органов. Представители судов могут приглашаться на координационные совещания и принимать участие в их работе.

Координация деятельности по борьбе с преступностью реализуется при подготовке комплексных планов (программ), направленных на совершенствование данной деятельности, целевых (специальных) программ по отдельным направлениям реализации уголовной политики и в других формах (например, целевых проверках правоохранительных органов отдельных структур и т. п.).

Органы внутренних дел при реализации задач уголовной политики проводят большой объем работ по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, охране собственности, интересов общества и государства от преступных посягательств и совершения иных правонарушений^[3]. В пределах своей компетенции они разрабатывают концептуальные положения и нормативные правовые акты, связанные с уголовной политикой, а также непосредственно реализуют меры по предупреждению и пресечению преступлений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, противодействию административным правонарушениям, защите прав и свобод человека и гражданина, собственности и иных законных интересов личности, интересов общества и государства от противоправного на них посягательства. На МВД России и его подразделения возложены также задачи по совершенствованию нормативной правовой основы деятельности.

Органы внутренних дел, как субъекты уголовной политики, принимают участие в разработке и реализации комплексных программ противодействия преступности и иным правонарушениям, а также федеральных, региональных и муниципальных целевых программ, направленных на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности и борьбы с преступностью. В качестве основных направлений деятельности органов и подразделений внутренних дел следует назвать оперативно-розыскную деятельность, расследование преступлений по уголовным делам, отнесенным к их компетенции, экспертно-криминалистическую деятельность, охрану общественного порядка и разрешительную работу, охрану объектов собственности подразделениями вневедомственной охраны. Кроме того, органы внутренних дел осуществляют розыск лиц, совершивших преступления и скрывающихся от дознания, следствия и суда, уклоняющихся от отбывания наказания, без вести пропавших и идентификацию неопознанных трупов. Они также оказывают помощь органам Минюста России по реализации наказаний, назначенных судом, и участвуют в социальной реабилитации лиц, отбывших наказание. Совместно с другими субъектами уголовной политики органы внутренних дел осуществляют согласованные меры противодействия организованной преступности и иной тяжкой межрегиональной и транснациональной преступности, коррупции, незаконному обороту оружия, наркотических средств и радиоактивных материалов, преступлений в сфере высоких технологий, терроризму.

Названные задачи и функции органов внутренних дел свидетельствуют об их важности и значимости в сфере разработки и реализации задач уголовной политики.

Федеральная служба безопасности, как субъект уголовной политики, действует на основе соответствующего положения.

В пределах своей компетенции органы ФСБ выявляют, предупреждают и пресекают преступления, проводят предварительное расследование по делам о преступлениях, представляющих угрозу безопасности Российской Федерации, посягающих на ее экономический, научно-технический и оборонный потенциал. На ФСБ возлагается выявление, предупреждение и раскрытие деятельности незаконных вооруженных формирований, преступной деятельности, направленной на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, коррупции, террористических актов, экстремистских проявлений, преступлений, имеющих международный и транснациональный характер.

Таможенные органы Российской Федерации (ФТС) и его органы решают экономические и собственно правоохранительные задачи.

В рамках реализации экономических задач ФТС осуществляют защиту экономической безопасности путем охраны таможенного пространства России. В то же время подразделения ФТС РФ проводят административную, оперативно-розыскную деятельность и дознание, направленные на борьбу с контрабандой (ст. 226 УК РФ, предусматривающая ответственность за незаконное перемещение через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС либо государственную границу Российской Федерации с государствами-членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС предметов, изъятых из гражданского оборота или в отношении которых установлены специальные правила перемещения: взрывчатые, радиоактивные вещества, радиационные ядерные материалы, оружие, а также стратегически важные товары, ресурсы, культурные ценности и др.). Наряду с этим Уголовный кодекс РФ дополнен ст. 229, устанавливающей ответственность за контрабанду наркотических средств, психотропных веществ и инструментов, используемых для их изготовления. Кроме того, к сфере ФТС относятся противодействие незаконному экспорту технологий, научно-технической информации и услуг, используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники (ст. 189 УК РФ), невозвращению на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран (ст. 190 УК РФ), незаконным оборотам драгоценных металлов, природных драгоценных камней и жемчуга (ст. 191 УК), невозвращению из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193 УК), уклонению от уплаты таможенных платежей (ст. 194 УК).

Таможенные органы в рамках реализации уголовной политики участвуют в борьбе с проявлениями терроризма, обеспечивают порядок в зоне государственной и таможенной границы, защиту государства, общественный порядок, охрану жизни, здоровья и иных интересов гражданина, охрану окружающей среды. В этих пределах они организуют собственную деятельность, международное сотрудничество и взаимодействие с другими субъектами уголовной политики.

Федеральная служба исполнения наказаний ФСИН Минюста России включает в себя соответствующие региональные органы управления, учреждения уголовно-исполнительной системы (колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения), исправительные центры, уголовно-исполнительные инспекции. В соответствии с УИК РФ ее деятельность направлена на исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и другимилицами. Отсюда очевидна значимость ФСИН и ее учреждений в сфере реализации уголовной политики.

Безусловно, в реализации уголовной политики участвуют и другие специализированные и неспециализированные субъекты (например, Совет Безопасности Российской Федерации, ФСКН), а также органы исполнительной власти Российской Федерации и муниципальные органы.

• [1] В июне 2013 года Госдума приняла постановление об амнистии лиц, осужденных за экономические преступления, в соответствии с которым должны быть освобождены свыше 10 тыс. осужденных и подозреваемых по преступлениям, относящимсяк гл. 21 и 22 УК РФ.
• [2] СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
• [3] В органы и подразделения МВД России поступает около 90% информации о правонарушениях и 60% информации об иных происшествиях природного, техногенногохарактера и т. п. Дознание и предварительное следствие, их оперативно-розыскноесопровождение осуществляется по 64% от общего количества уголовных дел.