Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы России до 2030 года и ее практическая реализация

С учетом выявленных проблем и нерешенных вопросов в Стратегии в качестве основных целей развития до 2030 г. определено:

• • гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения;
• • обеспечение долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.

Для достижения указанных целей в Стратегии сформулированы следующие важнейшие задачи:

• • создание условий для достижения адекватного коэффициента замещения пенсией утраченного заработка при нормативном страховом (трудовом) стаже (коэффициент замещения не менее чем до 40%);
• • обеспечение совокупного дохода пенсионера на уровне не ниже величины прожиточного минимума пенсионера, а также среднего размера трудовой пенсии не менее 2,5—3 ПМП;
• • установление приемлемого уровня страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности с единым тарифом страховых взносов для всех категорий работодателей;
• • обеспечение функционирования гибкой и адаптивной пенсионной системы путем создания постоянно действующего механизма ее балансировки через совершенствование формирования пенсионных прав;
• • развитие трехуровневой пенсионной системы для групп с разными доходами (для среднеи высокодоходных категорий — с опорой на добровольное пенсионное страхование и негосударственное пенсионное обеспечение при условии развития этих институтов);
• • повышение эффективности накопительной составляющей пенсионной системы, как в рамках обязательного пенсионного страхования, так и через развитие институтов добровольного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения.

Стратегия предусматривает трансформацию действующей пенсионной системы в трехуровневую:

• 1) трудовая (государственная) пенсия в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования, формируемая за счет страховых взносов работодателей и работников, как в солидарную, так и в обязательную накопительную составляющую, а также межбюджетных трансфертов федерального бюджета (обеспечивает условия для повышения коэффициента замещения утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы, трудовой пенсией по старости при нормативном страховом (трудовом) стаже не менее чем до 40%). Для граждан, которые не выполнили условий обязательного пенсионного страхования, сохраняются социальные пенсии, финансируемые за счет средств федерального бюджета, при этом назначены они могут быть только постоянно проживающим на территории РФ не менее 15 лет;
• 2) корпоративная (добровольная) пенсия, право на которую приобретается за счет дополнительных страховых взносов, уплачиваемых на основании индивидуального трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого тарифного соглашения;
• 3) частная (добровольная) пенсия, формируемая за счет взносов, производимых физическим лицом в добровольном порядке в негосударственный пенсионный фонд, страховую компанию или кредитную организацию.

Реализация предлагаемых мер должна позволить к 2030 г.:

• • сформировать систему управляемого дефицита пенсионной системы с оптимизацией дефицита на уровне не более 0,9% ВВП и дальнейшего его постепенного снижения;
• • обеспечить соотношение пенсии с прожиточным минимумом пенсионера до 3 IIМП с последующим прогрессивным увеличением данного показателя;
• • создать условия для повышения коэффициента замещения трудовой пенсией утраченного заработка не менее чем до 40% для лиц, выработавших нормативный стаж, с возможностью его увеличения в рамках дополнительного пенсионного страховании и негосударственного пенсионного обеспечения;
• • обеспечить в долгосрочной перспективе работнику при страховом (трудовом) стаже не менее 40—45 лет коэффициент замещения до 70% утраченного среднего заработка.

В качестве целевых ориентиров повышения уровня жизни определены показатели, представленные в табл. 6.11.

Стратегия предусматривает ряд связанных мер на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Результаты пенсионной реформы 2015 г. и перспективы ее реализации¹

В Стратегии в краткосрочной перспективе предлагается:

• • установление дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда, для обеспечения пенсионных прав соответствующих категорий пенсионеров;
• • изменение тарифной политики для самозанятых граждан в целях полного финансового обеспечения их пенсионных выплат;
• • приведение показателей ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости в соответствие с фактической (статистической) продолжительностью жизни;
• • введение системы гарантий сохранности средств пенсионных накоплений;
• • расширение перечня финансовых инструментов инвестирования пенсионных накоплений.

В среднесрочной перспективе Стратегией предусмотрено:

• • комплексное преобразование системы досрочных пенсий с установлением нового механизма формирования и реализации социальных прав застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда, в том числе введение системы корпоративного пенсионного обеспечения;
• • законодательное установление и введение новой системы формирования пенсионных прав граждан в распределительной составляющей пенсионной системы;
• • расширение состава финансовых институтов, допускаемых к участию в формировании пенсионных накоплений;
• • установление оптимального тарифа страховых взносов на накопительную составляющую пенсионной системы;^[1]
• • предоставление застрахованным лицам права самостоятельного выбора между государственной пенсионной системой солидарного характера и формированием пенсионных прав в рамках накопительной составляющей пенсионной системы.

В долгосрочной перспективе Стратегией предлагается:

• • установление актуарно обоснованного тарифа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;
• • уточнение параметрических условий пенсионной системы в целях формирования и реализации пенсионных прав граждан;
• • введение механизма по осуществлению выплаты пенсии с учетом совокупного дохода пенсионера, в том числе принимая во внимание факт осуществления им работы и получения заработной платы выше средней по экономике;
• • расширение охвата населения корпоративным пенсионным обеспечением до 70%;
• • оптимизация механизма преференций по уплате страховых взносов в ПФ РФ отдельными категориями страхователей.

С целью практической реализации Стратегии в 2013—2014 гг. правительством и Федеральным Собранием РФ принят ряд законодательных актов, вносящих изменения в нормативно-правовую базу пенсионной системы.

Для решения проблемы досрочных пенсий и создания условий для формирования II уровня (корпоративного) в пенсионной системе с 2013 г. предусмотрено поэтапное установление дополнительного тарифа страховых взносов в отношении лиц, занятых во вредных условиях труда. В табл. 6.12 приведены размеры дополнительных тарифов в отношении выплат лиц, работающих во вредных условиях труда, в соответствии с уровнем вредности производства, определяемым трудовым законодательством.

Таблица 6.12

Дополнительные тарифы страховых взносов на финансирование досрочных пенсий с 1 января 2013 г., %^х

В 2016 г. в случае проведения аттестации рабочих мест размер дополнительных тарифов устанавливается в диапазоне от 0% (допустимые и оптимальные условия труда) до 8% (для опасных условий труда).

В последующие годы размер дополнительного тарифа страховых взносов предлагается определять исходя из требования актуарной обеспеченности накопленных пенсионных прав застрахованных лиц в течение всего досрочного периода получения трудовой пенсии (в расчете на 2013 г. необходимый тариф составлял от 8,7 до 15,1%^[2][3]).

В целях приведения размера страховых взносов, уплачиваемых самозанятыми лицами, в соответствие с уровнем их пенсионных выплат с 2013 г. предполагалось постепенное увеличение страховых взносов за счет изменения методики их расчета, когда фиксированный страховой взнос должен определяться из расчета двукратного МРОТ (вместо однократного) при сохранении общего тарифа страховых взносов для самозанятых на уровне 26% (как в 2011 г.).

Попытка введения данной нормы в 2014 г. привела к резким протестам со стороны предпринимателей и сокращению числа легально работающих. В результате в 2015 г. фиксированные страховые взносы с самозанятых исчисляются исходя из одного МРОТ до суммы дохода 300 тыс. руб. С сумм доходов, превышающих указанную сумму, уплачивается дополнительный страховой взнос в ПФ РФ, равный МРОТ • 12 мес. • 0,051. При этом общая сумма страхового взноса в ПФ РФ не может быть более величины, рассчитываемой по формуле: 8МРОТ • 12 мес. • 0,26.

В 2015 г. фиксированный страховой взнос в ПФ РФ составил 18 610,8 руб., тогда как в соответствии со Стратегией он должен быть уже не менее 48 700 руб. в год.

Реализация важнейших институциональных преобразований, определенных Стратегией и затрагивающих базовые функции пенсионной системы, начались фактически с 1 января 2015 г.

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (далее — Закон № 400-ФЗ), трудовая пенсия трансформируется в страховую и накопительную. Фиксированный базовый размер преобразуется в автономную фиксированную выплату, источником финансирования которой является солидарный тариф (в 2015 г. — это 6% от суммы выплаты работнику). Страховая пенсия в целом с учетом фиксированной выплаты финансируется за счет индивидуального солидарного тарифа.

Накопительная пенсия по своей институциональной форме представляет собой аналог накопительной части трудовой пенсии и, так же как страховая пенсия, должна финансироваться за счет соответствующей части индивидуального тарифа страховых взносов в ПФ РФ.

До 2013 г. формирование накопительной части пенсии, исходя из 6%-ного тарифа отчислений, было обязательным элементом пенсии для всех застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе. На первом этапе реформы накопительного компонента в 2013 г. гражданам было предоставлено право выбора: направлять только 4% на распределительную составляющую (2% тарифа страховых взносов обязательно должны направляться на финансирование накопительной части трудовой пенсии) или в полном объеме аккумулировать страховые взносы для формирования и инвестирования пенсионных накоплений исходя из 6%-ного индивидуального страхового тарифа.

На 2015 г. накопительная составляющая пенсии была «заморожена» и все взносы поступали на формирование страховой части пенсии.

При этом было принято окончательное решение сохранить в пенсионной системе накопительную пенсию в 2016 г. При этом всем гражданам 1967 г.

рождения и моложе было предоставлено право выбора варианта пенсионного обеспечения: формировать только страховую пенсию или страховую и накопительную. При выборе первого варианта 6% должны были пойти на финансирование фиксированной выплаты, а 16% — страховой пенсии. Во втором варианте на формирование страховой пенсии должны были пойти 10%, а 6% пойдут на формирование накопительной пенсии. Однако в декабре 2016 г. был принят Федеральный закон о приостановке действия накопительной составляющей и на 2016 г. В марте 2016 г. Минфин России предложило продлить его действие и на 2017 г.

Нестраховые доплаты к солидарной составляющей пенсионных выплат, не обусловленные трудовым участием в формировании пенсионных прав, будут финансироваться за счет целевых трансфертов из федерального бюджета.

С 2015 г. пенсионные права граждан формируются в индивидуальных пенсионных коэффициентах, или пенсионных баллах. Все ранее сформированные пенсионные права были конвертированы без уменьшения в пенсионные баллы и учитываются при назначении страховой пенсии.

Изменяются условия назначения страховой пенсии. С 2015 г. необходимо выполнение следующих условий:

• • достижение возраста 60 лет — для мужчин, 55 лет — для женщин (отдельные категории граждан имеют право на назначение страховой пенсии по старости досрочно);
• • наличие страхового стажа в 2015 г. не менее шести лет и не менее 15 лет (с 2024 г.) с учетом переходных положений ст. 35 Закона № 400-ФЗ;
• • наличие минимального количества пенсионных баллов на пенсионном счете ПФ РФ: в 2015 г. — 6,6 балла, к 2025 г. — не менее 30.

Количество пенсионных баллов зависит от начисленных и уплаченных страховых взносов в систему обязательного пенсионного страхования и длительности страхового (трудового) стажа.

За каждый год трудовой деятельности гражданина при условии начисления работодателями или им лично страховых взносов на обязательное пенсионное страхование у него формируются пенсионные права в виде пенсионных баллов.

Максимальное количество пенсионных баллов за год в 2015 г. равняется 7,39, а к 2021 г. постепенно оно увеличивается до 10 баллов в год.

С 2015 г. принципиально изменилась пенсионная формула. Например, страховая пенсия по старости (СП) рассчитывается, но следующей формуле:

где И11К — индивидуальный пенсионный коэффициент определяемый как сумма всех начисленных на дату назначения страховой пенсии пенсионных баллов; СНК — стоимость пенсионного балла в году назначения пенсии; ФВ — фиксированная выплата.

Коэффициент СПК ежегодно устанавливается государством исходя из актуарных расчетов. На 2015 г. он установлен в размере 64,1 руб. Фиксированная выплата на 2015 г. определена в сумме 4383,59 руб.

Вариант пенсионного обеспечения в системе обязательного пенсионного страхования влияет на начисление годовых пенсионных баллов. При формировании только страховой пенсии максимальное количество годовых баллов — 10, так как все страховые взносы направляются на формирование страховой пенсии. При выборе формирования одновременно и страховой, и накопительной пенсии максимальное количество годовых баллов — 6,25, так как 27,5% страховых взносов направляются на формирование пенсионных накоплений (после 2020 г.).

В 2015 г. независимо от выбора варианта пенсионного обеспечения в системе обязательного пенсионного обеспечения у всех застрахованных лиц пенсионные права формируются только на страховую пенсию исходя из всей суммы начисленных страховых взносов. В 2015 г. застрахованные граждане должны были до конца года сделать свой выбор, после чего пенсия будет формироваться в соответствии со сделанным выбором.

В целях стимулирования более позднего срока выхода на пенсию (свыше 60 лет для мужчин, 55 лет — для женщин) предусмотрены определенные меры по увеличению выплачиваемой пенсии. Например, при выходе на пенсию через пять лет после установленного срока фиксированная выплата увеличивается на 36%, сумма пенсионных баллов (ИПК) на 45%. При 10-летней отсрочке фиксированная выплата увеличится в 2,11 раза, а ИПК — в 2,32 раза.

Законодательством предусмотрена индексация страховой пенсии по уровню доходов ПФ РФ, но нс ниже инфляции. По итогам 2015 г. пенсии были проиндексированы всего на 4% (официально установленная инфляция составила 12,7%, а фактическая оценивается в 25—30%). При этом для работающих пенсионеров индексация не проводилась вовсе, что противоречит самой идее пенсии как отложенной части заработной платы. Это может рассматриваться как дискриминация по возрастному принципу и противоречит пенсионному законодательству и Конституции РФ. Накопительная пенсия не индексируется, и ее величина зависит от успешности инвестиционной деятельности управляющей компании или негосударственного пенсионного фонда. Государство по-прежнему никак не гарантирует сохранность пенсионных накоплений.

В соответствии со Стратегией с целью усиления связи размера пенсионных прав с личным участием граждан в солидарной пенсионной системе и обеспечения формирования трудовой пенсии в размере до 40% нормативный трудовой стаж на переходный период увеличивается до 30 лет. В долгосрочной перспективе с учетом демографической ситуации предусмотрено увеличение нормативного трудового стажа до уровня, обеспечивающего актуарную сбалансированность прав и обязательств.

В современных условиях сбалансированность может быть обеспечена при 42 годах нормативного стажа (для сравнения: сегодня для получения полной пенсии необходим стаж 25 лет для мужчин, 20 лет — для женщин). Увеличение нормативного срока фактически будет означать повышение пенсионного возраста, против чего президент России В. В. Путин активно возражал в предвыборный период.

Например, для того, чтобы срок уплаты взносов был 42 года, необходимо поднять пенсионный возраст для мужчин как минимум до 65 лет, а женщины могут вообще не заработать себе полную пенсию, даже с учетом более длительной предполагаемой продолжительности жизни (74,5 года в 2012 г.), в последнее время со стороны ряда экспертов активно высказываются предложения о повышении пенсионного возраста уже в ближайшее время.

Другим спорным предложением Стратегии является желание привести в соответствие показатели ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости (срок дожития) с фактической (статистической) продолжительностью жизни соответствующих возрастов.

Предусматривается постепенное увеличение ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета страховой части трудовой пенсии по старости, с 19 лет (228 месяцев) в 2013 г. до 21 года (252 месяца) в 2025 г., исходя из увеличения средней продолжительности жизни получателя трудовой пенсии по старости. При этом, начиная с 2016 г., предлагалось устанавливать продолжительность ожидаемого периода выплаты пенсии исходя из статистической продолжительности жизни. Однако пока этот вопрос находится в стадии проработки.

Настоящее предложение носит достаточно спорный характер, так как, по данным ОЭСР, ожидаемая продолжительность жизни после выхода на пенсию составляла в 2011 г. в России 6 лет для мужчин, И лет для женщин^[4]. По данным Минздравсоцразвития России — 14 и 23 года соответственно. Увеличение официального срока дожития будет означать фактическое уменьшение пенсий и решение проблемы дефицита ПФ РФ за счет пенсионеров.

В 2014—2015 гг. сделаны первые шаги по реализации новой Стратегии, вызвавшие неоднозначную реакцию населения и экспертов. Время покажет, насколько предлагаемые меры окажутся эффективными и позволят решить сложные проблемы развития пенсионной системы.

• [1] Приводится по: Соловьев А. К. Векторы пенсионной реформы // Финансы. 2014. № 6.С. 47−52.
• [2] Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях».
• [3] Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерациидо 2030 года.
• [4] См.: Соловьев А. К. и др. Актуарное обоснование совершенствования пенсионнойсистемы // SPERO. 2006. № 4. С. 24−43.