Современные институционные основы дипломатической защиты

Функции дипломатических представительств и консульских учреждений по дипломатической защите содержатся, как уже было сказано, в Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года и Венской конвенции о консульских сношениях от 24 апреля 1963 года, которые закрепляют положения о возможности этого вида защиты при нарушении прав граждан и организаций в рамках международно-правовых отношений. Однако Конвенции не разъясняют пределы и условия применения дипломатической защиты, как и то, чем вызывается необходимость такой защиты. Есть, однако, исследования на этот счет. Так, Епифанов В. В. указывает, что границы дипломатической защиты и их содержание целесообразно определять суверенитетом государства. Далее исследователь указывает, что применение дипломатической защиты возможно при наличии следующих условий:

• — международно-правовые нарушения;
• — принадлежности потерпевшей стороны к государству, выступающему защитником;
• — эффективной связи потерпевшей стороны с государством, предоставляющим защиту (фактическая связь). Так, по данным исследователя, практике известны случаи, когда при наличии формальной принадлежности потерпевшее лицо не имеет в государстве ни постоянного места пребывания, ни существенного имущества;
• — дипломатическая защита применяется, если исчерпаны все возможности защиты по национальному праву.

Методы дипломатической защиты корреспондируют методам по разрешению международно-правовых споров⁷¹. Все это, конечно, так, непонятно, правда, как это связано с суверенитетом государства, если всеобще признанно, что все государства суверенно равны.

При решении вопроса об исключительной компетенции государства необходимо учитывать, что действия государства, создающие угрозу жизненным интересам и правам других государств и интересам международного сообщества в целом, посягающие на мир и безопасность, не могут рассматриваться как входящие во внутреннюю компетенцию. В этой связи противоправные действия ЮАР по отношению к народу Епифанов В. В. Дипломатическая зашита и правило исчерпания внутренних средств правовой защиты государства пребывания // Актуальные международно-правовые и гуманитарные проблемы Сборник статей. Вып. 2, — М" 2001. С.34; см. Также Н. Лашко Международно-правовые принципы и способы зашиты прямых иностранных инвестиций // Корпоративный юрист. М., 2009. № 2. С. 23.

Намибии не могут квалифицироваться в качестве «внутренних» дел ЮАР⁷².

Оказывая своему гражданину дипломатическую и консульскую защиту, государство добивается выполнения государством пребывания своих международных обязательств в отношении иностранцев. Дипломатическая и консульская защита, естественно, должна иметь мирный характер. Следует учитывать, что существует ряд условий, которые необходимо соблюдать при осуществлении дипломатической защиты. Одним из таких условий выступает причинение вреда гражданину (юридическому лицу) при отсутствии возможности получить защит> с использованием местных средств правовой защиты. Как указывает Н. Клименко, к концу 20-х годов XX столетия широкое признание в международном сообществе получила идея о том, что международнопротивоправные действия или бездействия, причинившие вред иностранцам, влекут за собой ответственность государства, которому такие действия или бездействие вменяются⁷³.

Одной из главных проблем дипломатической защиты выступают методы, которые могут предприниматься в порядке ее осуществления. В этих целях используются прежде всего дипломатические меры, инициирующие процедуру мирного урегулирования спора: действия дипломатических и консульских учреждений, переговоры, посредничество, обращения к международным судебным (арбитражным) органам и т. д.

Государство может осуществлять дипломатическую защиту только в интересах лица, которое является гражданином этого государства в момент причинения ему вреда, и которое продолжает оставаться гражданином этого государства до начала и в течение всего времени предъявления иска.

Ковалев А. А. Самоопределение и экономическая независимость народов М, 1988. С. 46. Клименко И. Актуальные вопросы дипломатической зашиты //Актуальные вопросы экономики и права. Вып. 2, — М, 2008. С. 87.

Еще одним основанием применения дипломатической защиты является исчерпание местных средств правовой защиты. По сути, это представляет собой давно установившуюся норму международного права, где под внутренними средствами защиты понимаются такие средства правовой защиты, которые доступны потерпевшему лицу в судах или административных судах, или органах власти государства, предположительно несущего ответственность за нанесение ущерба.

Вместе с тем, дипломатические агенты или государственные учреждения или предприятия, осуществляющие acta jure imperii, не должны исчерпывать свои возможности местными средствами правовой защиты, поскольку причиненный им ущерб является прямым ущербом государству, по отношению к которому норма об исчерпании местных средств правовой защиты не применяется.

Автор согласен с мнением тех ученых, которые указывают на то, что доступные иностранцу средства правовой защиты, которые должны быть исчерпаны до предъявления международного требования, неизбежно будут разными в разных государствах, поэтому ни одна кодификация не может обеспечить разработку абсолютной нормы, регулирующей все ситуации.

Итак, как было указано, дипломатическая защита состоит из совокупности дипломатических мер или других средств мирного урегулирования со стороны государства, выступающего от собственного имени в интересах физического лица, являющегося его гражданином, или юридического лица, имеющего его национальность, в связи с причинением вреда этому лицу в результате международно-противоправного деяния другого государства. Такие дипломатические меры охватывают все законные процедуры, используемые одним государством для информирования другого государства о своем мнении по проблемному вопросу (например, протест, просьба о продлении расследования), тогда как под «другими средствами мирного урегулирования» подразумеваются такие методы, как переговоры, посредничество, примирение, арбитражное/судебное разбирательство.

Таким образом, если вопрос о защите своих граждан за рубежом встает в мирное время, то государство прибегает к дипломатическим методам, консульскому разбирательству и иным мерам, в принципе, без использования вооруженных сил.

Автор не поддерживает точки зрения тех исследователей, которые полагают, что дипломатическая защита стала устаревшей в силу того факта, что теперь в распоряжении частных лиц имеются различные современные механизмы по урегулированию споров. В частности, существует большой набор правовых актов, относящихся к правам человека⁷⁴. Несмотря на то, что частные лица являются участниками международной правовой системы и имеют права, предусмотренные международным правом, их методы и средства правовой защиты попрежнему являются ограниченными. Автор полагает, что дипломатическая защита могла бы активнее использоваться в качестве средства для усиления защиты прав человека. В этой связи можно сказать, что дипломатическая защита по-прежнему является важным оружием в борьбе за права человека. Пока государство является доминирующим участником международных отношений, поддержка государствами претензий, касающихся нарушения прав их граждан, остается наиболее эффективным средством защиты прав человека. Вместо того чтобы пытаться ослабить это средство, отвергая его как устаревшую функцию, которая изжила себя с точки зрения своей полезности, следует прилагать все усилия для укрепления норм, составляющих право дипломатической защиты.

Ряд исследователей в своих работах указывают на то, что понятие «дипломатическая защита» подразумевает меры, принимаемые одним См., например: Амирова М. Дипломатическая зашита — право государства? // Российский ежегодник международного права 2007 Санкт-Петербург, 2008. С. 364; Волкова М. С. К вопросу об определении понятия «дипломатическая зашита» И Вестник Московского университета. Ха 3. — М" 2009. С. 107.

государством против другого государства в связи с причинением вреда личности или имуществу гражданина в результате международнопротивоправного деяния или бездействия, вменяемого последнему государству⁷⁵. Однако в связи с определением понятия «меры» могут возникнуть некоторые трудности. Так. в большинстве определений дипломатической защиты не отражен адекватным образом характер методов, которые может принимать государство при осуществлении дипломатической защиты. Постоянная палата международного правосудия, изучив вопрос. провела разграничение между «дипломатическими мерами» и «судебным разбирательством», которое было использовано Международным Судом при рассмотрении дела Nottebohm ⁶ и Арбитражем по рассмотрению претензий между Ираном и США в связи с рассмотрением дела № А/18 100 .

В практике Международного Суда ООН было довольно много конфликтов, связанных с вопросами о правах физических или юридических лиц, например, англо-норвежский рыболовный промысел (решение от 18 декабря 1951 года), где рассматривался вопрос о праве использования физическими лицами чужих территориальных вод; в декабре 2007 года Международный суд ООН признал Сербию и Черногорию невиновными в геноциде несербского населения на территории бывшей Югославии во время гражданских войн в 1992;1995 годах; в решении Постоянной палаты международного правосудия по делу Мавромматиса от 30 августа 1924 года, а также в решении Международного Суда ООН по спору о праве прохода через территорию Индии от 12 апреля 1960 года прямо указывалось, что до того как спор станет объектом судебного разбирательства, необходимо попытаться решить его путем переговоров.

См.: об этом: Аль-факм Тамань Хизам яхья. Формы и методы дипломатической защиты // Актуальные проблемы юридической науки нового века. Материалы конференции молодых ученых и аспирантов. — М., 2001. С. 203.

См Trailed T. International Law. Paris. 1995, v.2 P. 312.

Ibid.

Стоит напомнить, что без норм о дипломатической защите государство не имело бы юридической возможности прибегать к дипломатическим или иным международно-правовым действиям в пользу своих лиц, чье положение представлялось ущемленным в связи с их деятельностью на территории иностранного государства.

В отличие от этого некоторые теоретики права такого разграничения не проводят и употребляют термин «методы дипломатической защиты» для обозначения консульских мер, переговоров, посредничества, судебного и арбитражного разбирательства, репрессалий, реторсий, прекращения дипломатических отношений, экономического давления и, в качестве ultima ratio (крайней меры), применение силы.

Дипломатическая защита может быть длительным и сложным процессом. Так. когда государство получает жалобу от частного лица, оно изучает данную жалобу с целью определения степени ее серьезности, а также того, является ли она правомерной. Эта первая стадия является подготовительной, в ходе которой проводится лишь рассмотрение жалобы. Она не представляет собой дипломатической защиты⁷⁸.

Дипломатическая защита вступает в действие лишь после того, как государство решило выдвинуть претензии в интересах своего гражданина правительству, которое, предположительно, не обеспечило применения к данному лицу определенных обязательных для него норм международного права.

В научной литературе высказываются разные мнения по вопросу о том, распространяется ли концепция дипломатической защиты на меры и методы, принятые правительством с целью предотвращения причинения вреда его гражданину (т.е. до совершения противоправного деяния), или лишь на противоправные деяния государства, которые уже были совершены. Некоторые ученые поддерживают последнюю точку зрения, См.: Епифанов В. В. Правовые аспекты дипломатической защиты физических и юридических лиц. Дис. Канд. юрид. наук. — М, 2000. С. 55.

согласно которой дипломатическая защита применяется в случае совершения международно-противоправного деяния одним государством, в результате которого был причинен вред гражданину другого государства. Участие государства гражданской принадлежности в переговорах с другими государствами с целью предотвращения причинения вреда своим гражданам не подпадает под сферу охвата дипломатической защиты с точки зрения классического толкования данного понятия⁷⁹.

Другие исследователи считают, что на практике государства могут рассматривать опасения своих граждан в отношении действий или мер. которые в будущем могут причинить вред этим гражданам. Участие государства гражданской принадлежности на этой стадии следует также охарактеризовать в качестве дипломатической зашиты⁸⁰. В любом случае, дипломатическая защита нс сводится к мерам и методам как таковым: она предполагает инициирование процесса, в результате которого претензия физического или юридического лица преобразуется в международноправовые отношения. С этой точки зрения, дипломатическая защита является одним из средств обеспечения признания международной ответственности государств.

Говоря о методах дипломатической защиты, следует сказать и об актуальности обсуждения вопроса о том, является ли интервенция с применением силы для защиты граждан разрешенной в соответствии с международным правом и подпадает ли данный вопрос под сферу охвата концепции дипломатической защиты в целом.

По указанному вопросу велась обширная дискуссия между различными учеными, которые придерживались неодинаковых взглядов. Решения международных трибуналов и органов Организации Объединенных Наций, в свою очередь, также не обеспечили четких ориентиров по данному вопросу. Суды, как правило, избегали.

Franed Т. International Law. Paris. 1995, v. 2. P. 319.

* Там же. С. 322.

рассмотрения данной темы. Поэтому существующие правовые нормы вызывают споры. Вместе с тем в прошлом имело место большое число случаев злоупотребления правом применения силы при защите собственных граждан. При этом апологеты применения силы ссылаются на то, что международное право в целом якобы не содержит категорического запрета угрозы силой или ее применения при осуществлении дипломатической защиты, поскольку речь в данном случае не идет об угрозе миру или международной безопасности⁸¹.

В этой связи и в контексте общей темы о дипломатической защите интересов государства, его физических и юридических лиц особый интерес, по нашему мнению, представляет доктрина Кальво и Драго, сформированная еще в 1868 году аргентинским юристом и дипломатом Кальво. Упрощенно она сводится к следующему: «правительство страны не может отвечать за ущерб и убытки, нанесенные иностранцам в результате внутренних беспорядков или гражданской войны»⁸². Там отмечалось также, что юридическое равенство всех государств делает недопустимой как дипломатическое вмешательство, так и вооруженную интервенцию с целью вынудить должника возместить убытки или выплатить долги.

Позже, 29 декабря 1902 года, министр иностранных дел Аргентины Л. М. Драго в ноте в Госдепартамент США модифицировал доктрину Кальво. В ноте речь шла о взыскании долгов, возникших в результате выпуска государственных займов. В ней отвергалась вооруженная интервенция, но не дипломатическое вмешательство иностранных государств⁸'. Такой подход не устроил США, и на 2-й Гаагской конференции мира в 1907 году Госдепартамент добился принятия.

Kraned T. Op cit. Р 329−330.

Дипломатческий словарь. — М, Изд. «Паука», 1986, Т. 2. С. 8. Там же. С. 9.

Конвенции Драго-Портера, которая допускала применение вооруженной.

СИЛЫ .

Такое положение фактически существовало до конца II Мировой войны и западные государства широко этим пользовались, в том числе для подавления национально-освободительных движений в колониальных и зависимых странах. В 1945 году, однако, с принятием Устава ООН ситуация изменилась коренным образом, ибо возможности для применения вооруженной силы в международных отношениях были решительно ограничены. И этот подход и того более восторжествовал, когда в 1974 году было принято в ООН определение агрессии. Соответственно, последующие нормативные документы не упоминают о возможности вооруженной интервенции.

В то же время некоторые исследователи, как мы писали выше, полагают, что дипломатическая зашита в ее классическом виде устарела в силу того, что теперь в распоряжении частных лиц имеются различные механизмы по урегулированию споров⁸⁵. Такая точка зрения отражает зарождающуюся тенденцию к ревизии нормативной основы дипломатической защиты, и этому противостоят мнения ряда исследователей. Так, к примеру, такие ученые как Абашидзе А. Х. и АльФаки Гамиль Хизам Яхья указывают, что «несмотря на то, что частные лица являются участниками международной правовой системы и имеют права, предусмотренные международным правом, их методы и средства правовой защиты по-прежнему являются ограниченными»⁸⁶. Они подчеркивают, что дипломатическая зашита могла бы использоваться в качестве средства для усиления защиты прав человека, поскольку она Название Конвенции: Об ограничении случаев обращения к силе для взыскания по договорным долговым обязательствам.

См., например: Амирова М. Дипломатическая зашита право государства? // Российский ежегодник международного права. 2007. Санкт-Петербург, 2008. С. 364; Волкова М. С. К вопросу об определении понятия «дипломатическая защита» // Вестник Московского университета. № 3. М., 2009. С. 107.

Абашидзе А.Х., Аль-факи Гамиль Хизам яхья. Правомерные условия осуществления дипломатической защиты // Вестник Российскою университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. № 1. М., 2001. С. 124.

является важным элементом в борьбе за права человека. Со своей стороны, И. В. Мингазова считает, что пока государство является доминирующим участником международных отношений; поддержка государствами претензий, касающихся нарушения прав их граждан, остается наиболее эффективным средством защиты нрав человека⁸⁷.

Дипломатическая защита применяется лишь тогда, когда государство решило выдвинуть претензии в интересах своего пострадавшего гражданина правительству, которое, предположительно, не обеспечило применения к данному лицу определенных норм международного права, против которых оно не возражало или было с ними согласно. Это могут быть нормы международного договора или международного обычая.

Можно привести разные мнения по вопросу о том, распространяется ли концепция дипломатической защиты на меры, принятые правительством с целью предотвращения причинения вреда его гражданину (то есть до совершения противоправного деяния), или лишь на противоправные деяния государства, которые уже были совершены. Некоторые ученые поддерживают эту точку зрения. Они подчеркивают, что дипломатическая зашита применяется в случае совершения международно-противоправного деяния одним государством, в результате которого был, очевидно, причинен вред субъекту другого государства. Участие государства, гражданством которого обладает пострадавший, в переговорах с другими государствами с целью предотвращения причинения вреда своим гражданам подпадает под сферу охвата дипломатической зашитой с точки зрения толкования данного понятия⁸⁸. В то же время на практике государства могут также рассматривать и принимать во внимание опасения своих граждан в отношении действий или мер других государств, которые в будущем могут причинить вред Мингазова И. В. Правовые аспекты дипломатической защиты иностранной предпринимательской собственности // Вестник Института экономики, управления и права. Серия 2 «Право». Вып. 8. Казань, 2007. С. 187.

Колодкин Р.А. К вопросу о дипломатической защите // Московский журнал международного права. № 1. М" 2007. С. 117.

этим гражданам. Участие государства гражданской принадлежности на этой стадии следует также охарактеризовать в качестве меры дипломатической защиты⁸⁹.

Говоря о методах дипломатической защиты, следует вернуться к вопросу о том, является ли интервенция (вмешательство) с применением вооруженной силы для граждан разрешенной в соответствии с международным правом.

В этой связи необходимо отметить, что пункт 4 статьи 3 Устава Организации Объединенных Наций обязывает государства воздерживаться в своих международных отношениях от применения силы или угрозы силой. Единственное исключение закреплено в статье 51 Устава, по которой право на самооборону представляется государству для отражения акта агрессии.

По указанному вопросу велась обширная дискуссия между различными учеными, которые придерживались неодинаковых взглядов. Решения международных трибуналов и органов Организации Объединенных Наций, как отмечалось выше, также не обеспечили четких ориентиров по данному вопросу. Во многом это было связано с тем, что долгое время (начиная с 1933 и по 1974 годы) не было ясного понятия определения агрессии. Наконец, после истекших сорока лет, такое определение появилось. С ним в момент принятия были согласны все государства-члены ООН. В целом, оно сводилось к тому, что агрессором признавалась сторона, первая применившая вооруженные силы.

Казалось, что поскольку основной критерий был найден, вопросов не осталось. В жизни, однако, так не получилось. Государства, особенно западные, проголосовав за определение агрессии, сделали в последующем вид, что такого определения нет. И акты агрессий следовали один за другим, и, кстати, не только со стороны западных государств. Поэтому Колодкин Р. Л. Там же. С. 117−118.

получается, что международное право в целом ряде основных документов настаивает на запрете для государств прибегать к вооруженным силам для разрешения международных споров, в том числе и для защиты своих интересов и граждан, но это не дает нужного эффекта. В результате в 1999 году мы наблюдали агрессию государств НАТО против Югославии: в 2001 году те же государства развязали вооруженный конфликт в Афганистане, а в 2003 году блок НАТО ввел свой воинский контингент в Ирак, поскольку попытки Запада выиграть спор дипломатическим путем не удались, как не удалось заручиться поддержкой Совета Безопасности ООН, который является единственным международным органом, имеющим компетенцию санкционировать применение вооруженных сил в международных отношениях в случае агрессии или действий, которые подрывают мир, безопасность и справедливость. В марте 2011;го началась и через год трагически завершилась противоправная агрессия США и НАТО против Ливии.

Итак, получается, что международное право в целом не содержит категорического запрета угрозы силой или ее применения при осуществлении дипломатической и иной государственной зашиты.

Однако, на наш взгляд, в контексте дипломатической защиты (и не только) любая норма, разрешающая, оправдывающая или узаконивающая применение силы, является опасной и неприемлемой.

Автор считает также неприемлемой идею о том, что государствам следует предоставить хоть какую-то правовую основу в рамках дипломатической защиты, которая позволила бы им применять силу в иных ситуациях. Важно сохранить концепцию и позицию, согласно которой угроза силой или ее применения запрещена как средство дипломатической защиты и как средство разрешения международных споров. И это весьма важно, поскольку именно это положение является существенным элементом для развития международного права. Сейчас это имеет особую значимость, поскольку ведется работа по подготовке международной конвенции о дипломатической защите. В этой связи нельзя не упомянуть точку зрения исследователя Е. Ананьевой, которая ставит вопрос о том, можно ли рассматривать крупномасштабное посягательство на жизнь граждан государства, находящихся за рубежом, как вооруженное нападение на само государство.⁴⁰

Известны случаи, когда государство под предлогом защиты своих граждан осуществляло вооруженную интервенцию без ссылки на гуманитарный аспект (например, защита США своих граждан в Панаме). Продолжая свою мысль, Е. Ананьева указывает, что только жертвы нападения определяют, совершено вооруженное нападение или нет. Суть в том, что именно вооруженное нападение дает право, не дожидаясь реакции Совета Безопасности, прибегать к вооруженной силе в порядке самообороны⁴¹. Так, анализируя события в Южной Осетии, Е. Ананьева указывает, что, во-первых, вооруженное нападение на российских миротворцев может считаться вооруженным нападением на российские вооруженные силы, что абсолютно четко вписывается в определение агрессии, принятое Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1974 года. Пункт «d» статьи 3, касающийся определения агрессии, говорит о нападении на вооруженные силы государства как об акте агрессии^[1][2]. Таким образом, агрессия, в крайнем варианте, и вооруженное нападение совпадают в данном случае. Народ Южной Осетии имел право в данной ситуации отделиться от Грузии и создать собственное государство. Принцип воздержания от применения силы в данном случае уже не действует. Следовательно, можно говорить, что Россия оказывала помощь народу Южной Осетии или, точнее, уже образовавшемуся новому субъекту международного права, который потом Российская Федерация признала официально, действовала в порядке коллективной самообороны, то есть в соответствии со статьей 51 Устава ООН °.

Автор считает, в свою очередь, неприемлемой идею о том, что государствам следует предоставить правовую основу в рамках дипломатической защиты, которая позволила бы им применять силу в иных ситуациях, помимо самообороны, предусмотренной в статье 51 Устава Организации Объединенных Наций. Он полагает также, что дипломатическая защита является инициированием процедуры для обеспечения мирного урегулирования спора с целью защиты прав или имущества гражданина, который подвергся угрозе или которому был причинен вред в другом государстве. То же, конечно, относится и к дипломатической защите юридических лиц.

Однако следует отметить, что применение силы рассматривается всетаки некоторыми государствами как крайняя форма дипломатической защиты. Аргументы в поддержку этой точки зрения содержатся в трудах, которые были выпущены как до, так и после Второй мировой войны. Является неоспоримым фактом то. что в целом ряде случаев государства прибегали к интервенции с применением силы для защиты своих граждан, утверждая, что тем самым они осуществляют право дипломатической защиты и что они будут продолжать пользоваться этим правом в будущем^[3].

Исследование термина дипломатическая защита, проведенное автором во второй главе работы, показало, что дипломатическая защита не включает применение силы, по крайней мере, в её вооруженном варианте.

В противном случае, возникает явное недоразумение и правовой конфликт с тем, что выше было обозначено как «дипломатическая защита». Её суть состоит именно в том, что принимаемые меры защиты интересов государства, его учреждений и граждан осуществляются по дипломатическим (государственным) каналам, а не на поле боя. И кстати, в этой связи имеет смысл обратить внимание на понятие термина «дипломатия». Дипломатический словарь характеризует этот термин так: «дипломатия — средство осуществления внешней политики государства, представляющее собой совокупность невоенных практических мероприятий, приемов и методов, применяемых с учетом конкретных условий и характера решаемых задач; официальная деятельность глав государств и правительств, министров иностранных дел, ведомств иностранных дел, дипломатических представительств за рубежом, делегаций на международных конференциях по осуществлению целей и задач внешней политики государства, защите прав и интересов государства, его учреждений и граждан за границей»⁰⁵. С понятием «дипломатия» связывается искусство ведения переговоров (а не стрельбы) в целях предотвращения и урегулирования международных конфликтов, расширения и углубления международного сотрудничества. Такое же понимание дипломатии мы находим у многих советских и российских ученых и практиков и у иностранных авторитетов⁴'¹.

Дело обстоит не столь очевидно, если применение силы принимает форму санкций, тем более если они устанавливаются «легально» через решение Совета Безопасности ООН. Международная практика знает много случаев введения таких санкций против ряда государств. Наиболее известные из них: санкции против ЮАР с 1977 по 1994 год в связи с расистским правящим режимом в этой стране; санкции против Ирака, бывшей Югославии, Ливии, Гаити, Либерии, Руанды, Сомали, Судана, Сьерра-Леоне, КНДР и, конечно же, Ирана. Считается, что применению санкций (индивидуальных или коллективных) должны предшествовать попытки урегулирования претензий, возникших в отношении объекта санкций. И, как правило, они имеют место, но попытки эти можно вести Указ соч., — М, Изд «Наука» Т. 1. С. 327.

См., к примеру. Сатоу Э. Руководство по дипломатической практике. — М., 1961 г.; Nicolson Н. The Evolution of Diplomatic Method. L., 1954.

таким образом, что они лишь ухудшат дело. Это подтверждается на примере бывшей Югославии в период 1998;1999 годов. Было много переговоров разного уровня, но не было положительных результатов. Блок НАТО попросту прикрывал ими свою подготовку к вторжению в район Косово.

Вопрос о санкциях сложен сам по себе, поскольку нет общепризнанных критериев справедливости предлагаемых или вводимых санкций. Совершенно ясно, однако, что за предлагаемыми санкциями любого рода стоят заинтересованные стороны. Примером этого может послужить призыв США к своим союзникам начать эмбарго на поставку в СССР технологий связи в связи с намерением последнего построить в 80-е годы сибирский газопровод⁹⁷. Если бы подобные санкции состоялись, был бы это акт дипломатической защиты? Защита кого? Экономических интересов американских нефтегазовых монополий. А защита была бы оказана на государственном уровне. Но если подобное считать законным, то тогда не только рушатся многочисленные нормы международного права, воспрещающие вмешательство во внутренние дела государств, но и теряется здравый смысл в понимании термина «дипломатическая защита». Автор коснулся этой проблемы лишь в связи с тем, что в западных кругах настойчиво продвигается мысль о необходимости оказывать дипломатическую защиту интересам юридических лиц (и это признано) в понимании того, что эти лица являются промышленными, торговыми и прочими корпорациями.

В свете изложенного хотелось бы обратить внимание на предложенный Россией 17 марта 2004 года в ООН переработанный проект Декларации об основных условиях и стандартных критериях введения и применения санкции и других принудительных мер. В документе подтверждается, что применение санкций является крайней мерой и Подробнее см. Кожевников О. В., Смирнов П С. Торгово-экономическое сотрудничество восток-запад и дискриминационные меры США / Советское государство и право, 1983. № 3. С. 108−113.

* Док. OOI1 Л/АС. 182 /L. 114/ Rev. 1.

допускается лишь после того, как были исчерпаны все мирные средства урегулирования спора или конфликта и поддержания международного мира и безопасности. Во избежание злоупотребления санкциями применение последних ставится в жесткую зависимость от соблюдения норм международного права и Устава ООН. Санкции должны иметь четко обозначенные цели, сроки и условия их применения. Они не должны быть направлены на свержение или изменение политического режима в государстве, к которому применяются санкции. Определена также основная цель санкций — изменить поведение государстваобъекта санкций, ставящее под угрозу международный мир и безопасность. Не признаются в качестве целей санкций стремление наказать или покарать такое государство. Секретариату ООН вменяется обязанность контролировать проведение санкций и давать им оценку в части последствий.

Важным здесь и вообще в проблеме санкций автору видится то, что определенно устанавливается связь санкций с проблемами обеспечения всеобщего или регионального мира и безопасности. В этом понимании санкции нельзя будет квалифицировать как одно из средств дипломатической защиты.

Своеобразной разновидностью санкций и мерой дипломатической защиты являются, на взгляд автора, реторсии. Реторсии — это не связанные с применением вооруженных сил правомерные принудительные меры, применяемые государством в ответ на нанесенный ему моральный или материальный ущерб в результате недружественных действий другого государства, хотя при этом нормы международного права могут быть и не нарушены. Целью реторсий является создание условий, при которых противное государство будет вынуждено прекратить такие действия и, если есть необходимость, возместить ущерб. Речь идет не только о защите интересов государства, но и его физических и юридических лиц. Реторсии могут быть не аналогичны по своему характеру действиям другого государства, но по степени тяжести должны быть соразмерны с ущербом, причиненным этими действиями. Чаще всего это имеет место в торговых отношениях. В таком случае негативные действия могли быть предприняты не непосредственно государством, а какой-либо корпорацией, которая произвольно возвела препятствия на торговых путях. Примеров здесь можно привести много, самый наглядный — это нефтегазовые отношения России и Украины, в которые российскому правительству приходилось вмешиваться неоднократно и даже применять реторсии. Пример из другой сферы: в октябре 2010 года власти Канады заявили о введении дополнительных обременений на выдачу въездных виз для российских граждан. МИД России тут же ответил, что российская сторона готова к адекватным ответным мерам. Относительно правомерности применения реторсии как меры дипломатической зашиты в международном праве споров нет.

Автору представляется необходимым обратить внимание на ещё один аспект дипломатической защиты. Преимущественно данный аспект уже отошел в историю или носит сугубо региональный характер. Мы имеем в виду право на дипломатическое убежище для лиц, жизни которых может угрожать опасность или которые ищут защиты в иностранном посольстве (консульстве) по политическим, расовым, этническим и иным причинам. Предоставление убежища в дипломатических или консульских учреждениях имело широкое распространение в практике государств в XVI-VII1 веках. Большинство государств мира сейчас не признают права дипломатического убежища. Договорные нормы на этот счет имеются только между государствами Латинской Америки. Впрочем, есть и универсальные документы: Гаванская конвенция 1928 года о дипломатическом убежище. Она была принята в Гаване на VI Панамериканской конференции, но её ратифицировали только 13 государств. Однако Конвенция содержит интересную особенность: убежище могло предоставляться не только в помещениях дипмиссии, но и на военных кораблях, военных лагерях, на военных самолетах, и только по политическим соображениям. В 1933 году Конвенция подверглась некоторой модификации и 26 декабря 1933 года в Монтевидео на VII межамериканской конференции была подписана Конвенция о праве политического убежища. Серьезного влияния на международное право она, однако, не оказала. Нормы о праве убежища зафиксированы и во внутреннем правопорядке ряда государств.

К дипломатической защите может быть отнесено и право территориального убежища, когда убежище лицу предоставляет не дипломатическое или консульское учреждение, а государство на своей территории. О предоставлении убежища доводится до сведения МИД страны, откуда появился беженец. Естественно, между одним и другим государством вопрос о беженце решается путем переговоров. Беженец, получивший убежище (в государстве или в дипломатической миссии), не должен совершать действия, противоречащие общественной безопасности и законодательству государства, которое предоставило ему убежище.

Относительно права убежища в нашей Конституции имеет место статья 63, в пункте 1 которой говорится: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным лицам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Указом Президента 21 июля 1997 года было также принято Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. В Европе наиболее либеральным государством, которое, по крайней мере, последние два века предоставляет убежище лицам независимо от их политических и прочих взглядов, ЛЛ является Великобритания. Причем, в отличие от общемировой практики, там даже могут предоставить убежище лицам, обвиняемым в общеуголовных преступлениях или осужденным по ним, а также лицам, Подробнее см. Галенская Л. Н. Право убежища. — М, 1968. С. 94−113; а также Иванов Д. В. Глобальное и региональное сотрудничество государств в области защиты прав беженцев / МЖМП, № 2. 2004.

дезертировавшим из вооруженных сил, и военным преступникам. Здесь надо отметить, что как Великобритания, так и Франция и США формально не допускают на своей территории дипломатического убежища, не признают этого права за другими государствами, но сами его предоставляют. Для Запада вообще в этом праве характерно не столько признание нормы права, сколько политической целесообразности.

Универсальная позиция очевидно отражена в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года. В пункте 3 статьи 41 этой Конвенции сказано вполне определенно: «Помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства, предусмотренными настоящей конвенцией или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания». Что следует из этого положения Конвенции? Предоставление дипломатического убежища не входит в состав функций дипломатической миссии. Значит его предоставлять нельзя. Однако стороны могут заключить между собой специальное соглашение, и тогда ситуация меняется. К тому же в части права дипломатического убежища в странах Латинской Америки остается и признан между народный обычай.

Практика не проясняет проблемы дипломатического убежища, хотя она и очень обширна. Вопросы решались по-разному. Примеров можно было бы привести много, но сошлемся на один, поскольку он поучителен и интересен. В 1936;1939 года в Испании шла гражданская война. С её начала противники республиканского правительства разбежались по иностранным посольствам в поисках убежища. В мае 1937 года число этих беженцев составило 6000 человек. Испанское правительство не признавало права дипломатического убежища и настаивало на их выдаче. Возникла проблема, которой занялась Лига Наций. Проблема эта рассматривалась на 95-й чрезвычайной сессии в январе 1937 года. Никакого решения принято не было, а было лишь высказано пожелание, чтобы проблема была урегулирована путем прямых переговоров между заинтересованными сторонами.

Проблема дипломатического убежища давала о себе знать и далее. Споры в этой связи доходили даже до Международного Суда ООН, но окончательного решения так и не было найдено. Получается в конечном итоге так, что государство, рассматривая вопрос, предоставлять какому-то лицу или группе лиц дипломатическое убежище или нет, руководствуется исключительно политическими интересами. Гак, скажем, в годы «холодной войны» посольство США неоднократно давало в своих стенах приют разным антисоветчикам, хотя официально на всех уровнях США оспаривали право государств на убежища подобного рода. С переходом России в иное политико-правовое качество проблема подобного рода в российско-американских отношениях исчезла. Но она остается на универсальном уровне. Надо её урегулировать совместными усилиями всех государств, например, в рамках ООН. Это представляется необходимым потому, что укрывательство кого-либо в посольстве или консульстве очень осложняет отношения между государствами, что в международных отношениях никогда не бывает желательным.

Представляется, что дипломатическое убежище должно быть запрещено, поскольку иммунитет посольству предоставляется для отправления общепризнанных функций, обозначенных в Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, и ни одна из этих функций не предполагает дипломатического убежища.

В современных условиях, как видно из вышеизложенного, дипломатическая защита осложнена разными привходящими условиями, которые выходят за рамки до сих пор признанного понятия института дипломатической защиты. Запад на различного рода уровнях пытается расширить это понятие. Особенно это заметно в работе уважаемой Комиссии международного права. Представляется, что к настоящему моменту, когда ведется деятельность по подготовке и принятию соответствующей конвенции, российская сторона лишь ограниченно определилась со своей позицией относительно проекта статей по дипломатической защите, подготовленного в КМП и одобренного Генеральной Ассамблеей ООН. Этот проект представляется достаточно спорным, как и тенденция все большего сближения дипломатии с бизнесом. Да, для бизнеса подобная тенденция кажется правильной, но следует иметь в виду, что отношения бизнеса не только сближают государства, но и даже могут становиться фактором, осложняющим межгосударственные отношения.

• [1] Ананьева Е. Проблемы гуманитарной интервенции и защиты граждан за рубежом ИМеждународная жизнь. М, 2009. № 7. С. 19. Там же. С. 20
• [2] Там же С. 20−21
• [3] Ананьева Е. Проблемы гуманитарной интервенции и зашиты граждан за рубежом ИМеждународная жизнь. М" 2009. № 7. С. 22. Francd Т. International Law. Op. cit. P. 334.