Развитие концепции разделения властей в политико-правовой мысли XVIII-XIX вв

Идею Джона Локка о разделении властей активно развивал Шарль Монтескье — выдающийся французский мыслитель энциклопедического склада, один из целой плеяды деятелей эпохи Просвещения, таких как Руссо, Вольтер, Дидро, Гельвеций, Гольбах, Ламетри.

Шарль Луи де Секонда барон де Лабред и де Монтескье родился в 1689 г. в Лабред близ Бордо, главного города департамента Жиронда, на юго-западе Франции. Принадлежал к знатному феодальному роду. В 1700—1711 гг. Монтескье учился в монастырской школе, где познакомился не только с трудами средневековых схоластов, но и с произведениями античных авторов.

До 1726 г. — на административных должностях в судебных органах, одновременно много занимается научной работой, избирается академиком Бордосской академии. В это время усиленно занимается физико-математическими науками.

С 1726 г. Монтескье целиком отдается литературе и научной деятельности в основном в области философии, социологии, юриспруденции, искусства. Много путешествует по Западной Европе, некоторое время живет в Англии. Вся жизнь Монтескье — неустанный труд самообразования. Еще в юношеские школьные годы он живо интересовался античной философией и литературой. Прочитал в подлиннике не только главные труды классиков древнегреческой мысли, но и обширную литературу о них. По глубине и широте знаний Монтескье — в первом ряду выдающихся деятелей Просвещения.

Как философ, социолог, и писатель Монтескье оставил глубокий след в истории прогрессивной мысли. Велика роль Монтескье в деле идейной подготовки Великой французской буржуазной революции. Главный труд его жизни — это три книги: «Персидские письма», «О духе законов», «Размышления о причинах величия и падения римлян».

Авторитет Монтескье в современном ему научном мире и у так называемой «мыслящей общественности» был, бесспорно, велик. Так, за два года его книга «О духе законов» была издана 22 раза и была переведена почти на все европейские языки (в том числе и в России, где ее первыми переводчиками были Антиох Кантемир и А. Н. Радищев). Королевская власть внесла ее в «Индекс запрещенных книг». Вождь якобинцев Марат так писал о Монтескье и его соратниках: «Просветительной деятельности философии мы обязаны революцией».

И ныне, спустя более чем два столетия, идеи Монтескье не утратили своего плодотворного потенциала. Одни обращаются к его наследию, чтобы найти подтверждение своим мыслям, другие не устают его ниспровергать. Монтескье жил и работал в эпоху подготовки Великой французской буржуазной революции 1789— 1794 гг., имевшей не только национальное, но и международное значение. Эпоху Просвещения в Западной Европе предваряет широко развернувший в XVII в. общий прогресс реальных знаний, необходимых для нужд материального производства, торговли, мореплавания. Научная деятельность Гоббса, Декарта, Лейбница, Ньютона, Спинозы знаменовала важный этап в освобождении науки от духовной власти религии, бурный рост точных и естественных наук, становление материализма. Научно-технический прогресс способствовал и сопутствовал антифеодальной идеологии.

Историческая и философская наука характеризуют Просвещение как эпоху безграничной веры в человеческий разум, в возможность перестройки общества на разумных основаниях, как эру крушения теологического догматизма, торжества науки над средневековой схоластикой и церковным мракобесием. Просвещение (XVII-XVIII вв.) тесно связано с Возрождением (XIII—XVIII вв.) и унаследовало от Ренессанса гуманистические идеалы, преклонение перед античностью, исторический оптимизм, свободомыслие. Однако идеология Просвещения возникла на более зрелой стадии формирования капиталистического уклада и антифеодальной борьбы. Поэтому просветительская критика феодализма была острее и глубже ренессансной, затрагивала всю структуру общества и государства. Идеологи Просвещения поставили вопрос о практическом устройстве будущего общества, считая краеугольным его камнем политическую свободу, гражданское равенство, поэтому их критика была направлена не только против деспотизма церкви, но и против деспотизма абсолютной монархии. Они выступили против всего феодального строя с его системой сословных привилегий.

Во Франции в это время тоже происходили огромные экономические, идейные и политические сдвиги, существенно изменившие ее лицо еще в конце XVII — начале XVIII столетия. Шел процесс постепенного разложения феодально-крепостнических отношений, процесс зарождения и развития буржуазной экономики внутри феодализма, отягощенного абсолютистским монархическим строем государства, под жесткой духовной властью католической церкви.

В это время во Франции уже действовали крупные мануфактурные предприятия. Усиленно развивалась внутренняя и внешняя торговля. Были основаны торговые компании, при посредстве которых французская буржуазия проникала в Северную Америку, Вест-Индию, на Мадагаскар и в другие страны. Растущая экономическая мощь буржуазии вступала в противоречие с господствующей политической системой. Феодально-абсолютская власть вмешивалась в производство и торговлю, душила свободную конкуренцию, налагала на буржуазию высокие налоги. Дальнейший рост внутреннего рынка, без которого немыслима окончательная победа капиталистической экономики, упирался в низкую покупательную способность широких масс населения. Огромный вред наносили экономике многочисленные авантюристические войны, которые вело королевское правительство.

Так называемые свободные крестьяне продолжали платить оброки сеньорам, оплачивали судебные функции феодалов, вносили специальный сбор за дороги и мосты. Закон обязывал крестьян везти зерно на мельницы, принадлежащие сеньорам, и печь хлеб в помещичьих пекарнях, за что также взималась высокая плата. Крестьяне, арендовавшие землю у помещиков, платили за нее натурой большую часть урожая. Тяжело было положение ремесленников, рабочих, городской бедноты. Они подвергались двойному гнету — со стороны молодой буржуазии и феодально-абсолютистской власти.

В XVII и XVIII вв. во Франции систематически происходят массовые восстания в деревнях и городах. Если крестьяне и ремесленники выступали против феодально-крепостнического режима при помощи методов непосредственной революционной расправы с привилегированными сословиями (их было два — дворянство и духовенство), то буржуазия была неоднородна и ее наиболее зажиточная торгово-промышленная и финансовая верхушка, связанная экономически с абсолютистским государством, предпочитала умеренную оппозиционную деятельность.

В предреволюционный период буржуазные идеологи, действительно враждебные феодальному строю, придавали особое значение идейной борьбе, подготовке умов к будущим революционным битвам. Так родилось французское просвещение, оставившее глубокий след в истории мировой культуры.

Как отмечал Фридрих Энгельс: «Просветители XVIII столетия выступали крайне революционно. Никаких авторитетов какого бы то ни было рода они не признавали. Религия, понимание природы, общество, государственный строй — все было подвергнуто самой беспощадной критике; все должно было предстать перед судом разума и либо оправдать свое существование, либо исчезнуть. Мыслящий рассудок стал единственным мерилом всего существующего.

Все прежние формы общества и государства, все традиционные представления были признаны неразумными и отброшены как старый хлам; мир — считали они — до сих пор руководствовался одними предрассудками, и все прошлое достойно лишь сожаления и презрения. Теперь впервые взошло солнце, и отныне суеверие, несправедливость, привилегии и угнетение должны уступить место вечной истине, вечной справедливости, равенству, вытекающему из самой природы, и неотъемлемым правам человека".

Не было ни одной области знания, искусства и литературы, где бы не наблюдался подлинный творческий подъем. Парижская академия наук добилась в первой половине XVIII в. известной независимости в разработке проблем естествознания. Она стремилась к освобождению науки от церковной опеки.

Едва ли не самым ярким документом XVIII столетия явилась издаваемая просветителями «Энциклопедия, или Толковый словарь наук, искусств и ремесел», главными редакторами и вдохновителями ее были Дидро и Д’Аламбер, а одним из авторов — Монтескье.

Основная цель, которую поставил перед собой Монтескье, — изучить все многообразие применения фундаментальных принципов права в постоянном изменении условий жизнедеятельности людей. Соглашаясь с Аристотелем в том, что государство должно рассматриваться в плане конечной цели его существования — благой жизни сообщества и что цель правления состоит в приспособлении универсально признаваемых принципов справедливости (естественного права) к особенностям того или иного народа, Монтескье выявляет причины, по которым идеальные условия человеческого существования никогда не могут быть достигнуты. Имеются препятствия чисто психологического свойства — природа самого человеческого материала, а также чисто физические ограничения, связанные с особенностями среды, формирующей основу жизни.

Анализ Монтескье природы государства создал ему репутацию основателя эмпирической и экспериментальной школы в политике. Он постоянно защищал положение о том, что наилучшей формы государства не существует, настаивая на невозможности абстрактного похода к данной проблеме. Защищать преимущества монархии перед республикой бесполезно без предварительного ответа на вопросы — когда, где, для кого. Разделив формы правления на республиканские, монархические и деспотические, Монтескье подчеркивал то важное соображение, что государства не следует различать только по внешним проявлениям, но прежде всего в соответствии с доминирующими принципами, которые они выражают. Соответственно разрушение господствующего принципа ведет к краху и исчезновению самого государства.

Теория разделения властей разрабатывалась Монтескье в направлении поиска механизма обеспечения свободы человека. Этой цели отвечает правление закона, а не людей, недопустимость неоправданной концентрации власти. Законодательная, исполнительная и судебная функции не могут исполняться одним и тем же лицом. Человек не может быть судьей в собственном деле или выполнять решение, которое он сам же принял.

Тот же принцип применим и в отношении государства. Носители отдельных видов власти должны быть независимы в своих действиях. В то же самое время функции трех ветвей власти по необходимости интегрированы и взаимосвязаны. Поэтому независимость становится основой для взаимного сдерживания, создается система противовесов, препятствующая какой-либо одной ветви власти навязывать свою исключительную волю.

Тремя основными его произведениями являются «Персидские письма» (1721), «Размышления о причинах величия и падения римлян» (1734) и, наконец, итог двадцатилетнего труда — «О духе законов» (1748).

Уже первая из этих работ, содержавшая яркую сатиру на феодально-абсолютистские порядки Франции начала XVIII в., сразу же стала значительным событием в общественной жизни и за год выдержала восемь изданий. В «Размышлениях…» передовые просветительские и антидеспотические идеи Монтескье подкрепляются аргументами и опытом исторических исследований общественной, политической и духовной жизни Древнего Рима. Здесь он делает существенный шаг вперед в историческом понимании явлений действительности, в рационалистическом толковании объективных закономерностей исторического развития. Он стремится обосновать вывод о том, что миром управляет не божественный промысел или фортуна, а действующие в любом обществе объективные общие причины морального и физического порядка, определяющие «дух народа», и соответствующие формы и нормы его государственной и правовой жизни. Развернуто и последовательно гуманистическая и просветительская позиция Монтескье представлена в трактате «О духе законов». Эта книга, сделавшая Монтескье одним из авторитетных классиков во всемирной истории политической и правовой мысли, была встречена идеологами тогдашнего абсолютизма и церкви злобной критикой и сразу же внесена в черные списки «Индекса запрещенных книг». Монтескье достойно встретил атаку реакционных сил и блестяще ответил им в своей «Защите „О духе законов“» (1750).

Главная тема всей политико-правовой теории Монтескье и основная ценность, отстаиваемая в ней, — политическая свобода. К числу необходимых условий обеспечения этой свободы относятся справедливые законы и надлежащая организация государственности.

В поисках «духа законов», т. е. закономерного в законах, он опирался на рационалистические представления о разумной природе человека, природе вещей и т. д., стремился постигнуть логику исторически изменчивых позитивных законов, порождающие их факторы и причины.

Свой подход Монтескье характеризовал следующим образом: «Я начал с изучения людей и нашел, что все бесконечное разнообразие их законов и нравов не вызвано единственно произволом их фантазии. Я установил общие начала и увидел, что частные случаи как бы сами собою подчиняются им, что история каждого народа вытекает из них как следствие и всякий частный закон связан с другим законом или зависит от другого, более общего закона»^[1]. Закономерное в тех или иных отношениях (т. е. закон, правило соответствующих отношений) означает, согласно Монтескье, разумное и необходимое, противопоставляемое им случайному, произвольному и фатальному (слепой судьбе).

Закон, по Монтескье, как раз и выражает момент определяемости, обусловленности и пронизанности тех или иных отношений разумным началом, т. е. присутствие разумного (и необходимого) в этих отношениях. Общим понятием закона охватываются все законы, как неизменные законы, действующие в мире физическом, так и изменчивые законы, действующие в мире разумных существ. Как существо физическое человек, подобно всем другим природным телам, управляется неизменными естественными законами, но как существо разумное и действующее по собственным побуждениям человек (в силу неизбежной ограниченности разума, способности заблуждаться, подверженности влиянию страстей и т. д.) беспрестанно нарушает как эти вечные законы природы, так и изменчивые человеческие законы.

Применительно к человеку законы природы (естественные законы) трактуются Монтескье как законы, которые «вытекают единственно из устройства нашего существа». К естественным законам, по которым человек жил в естественном (дообщественном) состоянии, он относит следующие свойства человеческой природы: стремление к миру, к добыванию себе пищи, к отношению с людьми на основе взаимной просьбы, желание жить в обществе. Монтескье специально отмечал неправоту Гоббса, приписывавшего людям изначальную агрессивность и желание властвовать друг над другом. Напротив, человек, по Монтескье, вначале слаб, крайне боязлив и стремится к равенству и миру с другими. Кроме того, идея власти и господства настолько сложна и зависит от такого множества других идей, что не может быть первой во времени идеей человека.

Но, как только люди соединяются в обществе, они утрачивают сознание своей слабости. Исчезает существовавшее между ними равенство, начинаются войны двоякого рода — между отдельными лицами и между народами. «Появление этих двух видов войны, — писал Монтескье, — побуждает установить законы между людьми». Появляются законы, определяющие отношения между народами (международное право); законы, определяющие отношения между правителями и управляемыми (политическое право); законы, которые определяют отношения всех граждан между собой (гражданское право).

Потребность людей, живущих в обществе, в общих законах обусловливает, согласно Монтескье, необходимость образования государства: «Общество не может существовать без правительства. Соединение всех отдельных сил образует то, что называется политическим состоянием (государством)». Такое соединение силы отдельных людей предполагает наличие уже единства их воли, т. е. гражданское состояние. Для образования государства (политического состояния) и установления общих законов необходимо, таким образом, достаточно развитое состояние жизни людей в обществе, которое Монтескье (со ссылкой на Гравину) называет гражданским состоянием. Положительный (человеческий) закон предполагает объективный характер справедливости и справедливых отношений. Справедливость предшествует положительному закону, а не впервые им создается. «Законам, созданным людьми, должна была, — подчеркивал Монтескье, — предшествовать возможность справедливых отношений. Говорить, что вне того, что предписано или запрещено положительным законом, нет ничего ни справедливого, ни несправедливого, значит утверждать, что до того, как был начертан круг, его радиусы не были равны между собою». Закон вообще — это, по Монтескье, человеческий разум, управляющий всеми людьми. Поэтому «политические и гражданские законы каждого народа должны быть не более как частными случаями приложения этого разума». В процессе реализации такого подхода Монтескье исследует факторы, образующие в своей совокупности «дух законов», т. е. то, что определяет разумность, правомерность, законность и справедливость требований положительного закона. Перечисляя необходимые отношения, порождающие закон (т. е. законообразующие отношения и факторы), Монтескье прежде всего обращает внимание на характер и свойства народа, которым должен соответствовать закон, устанавливаемый для данного народа. Кстати говоря, также и правительство, соответствующее этим требованиям, расценивается им как наиболее сообразное с природой вещей. Отсюда вытекает и общий вывод о том, что лишь в чрезвычайно редких случаях законы одного народа могут оказаться пригодными также и для другого народа. Данная идея Монтескье в дальнейшем стала исходным пунктом воззрений представителей исторической школы права (Г. Гугс, К. Савиньи, Г. Пухты и др.) о «народном духе» как основной правообразующей силе и носителе права. Далее, Монтескье отмечает необходимость соответствия положительных законов природе и принципам установленного правительства (в том числе форме правления), географическим факторам и физическим свойствам страны, ее положению и размерам, ее климату (холодному, жаркому или умеренному), качеству почвы, образу жизни населения (земледельцев, охотников, торговцев и т. п.), его численности, богатству, склонностям, нравам, обычаям и т. д. Специальное внимание уделяется необходимости учета взаимосвязанности законов (или, как сейчас бы сказали, системной целостности законодательства), особых обстоятельств возникновения того или иного закона, целей законодателя и т. п. Решающее влияние на законы, согласно Монтескье, оказывают природа и принцип правительства, учреждаемого в гражданском состоянии. Он различает три образа (формы) правления: республиканский, монархический и деспотический. При республиканском правлении верховная власть находится в руках или всего народа (демократия), или его части (аристократия). Монархия — это правление одного человека, но посредством твердо установленных законов. В деспотии все определяется волей и произволом одного лица вне всяких законов и правил. Такова, по оценке Монтескье, природа каждого образа правления, из которой вытекают «основные краеугольные законы» данной формы правления.

От этой природы правления он отличает присущий каждой форме принцип правления, тоже играющий существенную законообразующую роль. Поясняя это отличие, он писал: «Различие между природой правления и его принципом в том, что природа его есть то, что делает его таким, каково оно есть; а принцип — это то, что заставляет его действовать. Первая есть его особенный строй, а второй — человеческие страсти, которые двигают им».

Говоря о законах, вытекающих непосредственно из природы различных форм правления, Монтескье применительно к демократии отмечает, что здесь народ является государем только в силу голосований, которыми он изъявляет свою волю. Поэтому основными для демократии он считает законы, определяющие право голосования. Народ, утверждает Монтескье, способен контролировать деятельность других лиц, но не способен вести дела сам. В соответствии с этим законы в условиях демократии должны предусматривать право народа избирать своих уполномоченных (должностных лиц государства) и контролировать их деятельность. К числу основных в демократии относится и закон, определяющий форму подачи избирательных бюллетеней, включая вопросы об открытом или тайном голосовании и т. д. Одним из основных законов демократии является закон, в силу которого законодательная власть принадлежит только народу. Но кроме постоянных законов, подчеркивает Монтескье, необходимы и постановления сената, которые относятся им к актам временного действия. Он отмечает, что подобные акты полезны и в том отношении, что появляется возможность в течение определенного срока проверить их действие, прежде чем установить окончательное обоснование этого законотворческого принципа, получившего в дальнейшем свою конкретизацию в идее законодательного эксперимента. Монтескье ссылается на поучительный опыт Рима и Афин, где постановления сената имели силу закона в продолжение года и только по воле народа превращались в постоянный закон. К основным законам аристократии он относит те, которые определяют право части народа издавать законы и следить за их исполнением. В общем виде Монтескье отмечает, что аристократия будет тем лучше, чем более она приближается к демократии, что, естественно, и должно определять, по его мнению, главное направление аристократического законодательства в целом.

В монархии, где источником всякой политической и гражданской власти является сам государь, к основным Монтескье относит законы, которые определяют «существование посредствующих каналов, по которым движется власть», т. е. наличие «посредствующих, подчиненных и зависимых» властей, их правомочий. Главной из них является власть дворянства, так что без дворянства монарх становится деспотом. «Уничтожьте в монархии прерогативы сеньоров, духовенства, дворянства и городов, и вы скоро получите в результате государство либо народное, либо деспотическое. Основным законом деспотического правления, где, собственно, нет законов и их место занимают произвол и прихоть деспота, религия и обычаи, является наличие должности полновластного визиря».

Природа каждой формы правления, таким образом, определяет основные, конституирующие данный строй (и в этом смысле — конституционные) законы.

Природе каждого вида правления соответствует и свой принцип, приводящий в движение механизм человеческих страстей, — особый для данного политического строя.

В республике (и особенно в демократии) таким принципом является добродетель, в монархии — честь, в деспотии — страх. Монтескье специально подчеркивает, что, говоря об этих принципах, он имеет в виду не реально существующее положение, а должный (соответствующий каждому строю) порядок. «Из этого следует лишь, что так должно быть, иначе эти государства не будут совершенными».

Характеризуя законотворческое значение и законообразующую силу соответствующего принципа, Монтескье пишет: «…законы вытекают из него, как из своего источника…».

В плане конкретизации общей идеи о необходимости соответствия позитивных законов принципам правления Монтескье обстоятельно, иногда доходя до частностей, исследует вытекающие следствия применительно к законам для общества в целом, к законам о воспитании, об обороне и т. д. Подробно прослеживается им влияние, оказываемое принципами различных видов правления на характер гражданских и уголовных законов, формы судопроизводства и определение наказаний.

Монтескье подчеркивает, что политическая свобода возможна вообще лишь при умеренных правлениях, но не в демократии или аристократии, а тем более в деспотии. Да и при умеренных правлениях политическая свобода лишь там, где исключена возможность злоупотребления властью, для чего необходимо достичь в государстве разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Такое умеренное правление характеризует «государственный строй, при котором никого не будут понуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет».

Основная цель разделения властей — избежать злоупотребления властью. Чтобы пресечь такую возможность, подчеркивает Монтескье, «необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». Подобное взаимное сдерживание властей — необходимое условие их правомерного и согласованного функционирования в законно очерченных границах. «Казалось бы, — пишет он, — эти три власти должны прийти в состояние покоя и бездействия. Но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут вынуждены действовать согласованно»^[2]. Причем ведущие и определяющие позиции в системе различных властей занимает, согласно Монтескье, законодательная власть.

Разделение и взаимное сдерживание властей являются, согласно Монтескье, главным условием для обеспечения политической свободы в ее отношениях к государственному устройству. «Если, — замечает он, — власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что это (монарх или сенат) станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»^[3]. Монтескье при этом подчеркивает, что политическая свобода состоит не в том, чтобы делать то, что хочется. «В государстве, т. е. в обществе, где есть законы, свобода может заключаться лишь в том, чтобы иметь возможность делать то, чего должно хотеть, и не быть принуждаемым делать то, чего не должно хотеть… Свобода есть право делать все, что дозволено законами. Если бы гражданин мог делать то, что этими законами запрещается, то у него не было бы свободы, так как-то же самое могли бы делать и прочие граждане».

Личностный аспект свободы — политическая свобода в ее отношении уже не к государственному устройству, а к отдельному гражданину — заключается в безопасности гражданина. Рассматривая средства обеспечения такой безопасности, Монтескье придает особое значение доброкачественности уголовных законов и судопроизводства. «Если не ограждена невиновность граждан, то не ограждена и свобода. Сведения о наилучших правилах, которыми следует руководствоваться при уголовном судопроизводстве, важнее для человечества всего прочего в мире. Эти сведения уже приобретены в некоторых странах и должны быть усвоены прочими».

Специальное внимание Монтескье уделяет способам составления законов, законодательной технике. Основополагающим принципом законодательства является умеренность: «Дух умеренности должен быть духом законодателя».

Он формулирует, в частности, следующие правила составления законов, которыми должен руководствоваться законодатель. Слог законов должен быть сжатым и простым. Слова закона должны быть однозначными, вызывая у людей одни и те же понятия. Законы не должны вдаваться в тонкости, поскольку «они предназначены для людей посредственных и содержат в себе не искусство логики, а здравые понятия простого отца семейства». Когда закон не нуждается в исключениях, ограничениях и видоизменениях, то лучше обходиться без них. Мотивировка закона должна быть достойна закона. «Подобно тому, как бесполезные законы ослабляют действие необходимых законов, законы, от исполнения которых можно уклониться, ослабляют действие законодательства». Не следует запрещать действия, в которых нет ничего дурного, только ради чего-то более совершенного. «Законам должна быть присуща известная чистота. Предназначенные для наказания людской злобы, они должны сами обладать совершенной непорочностью». Разработка теории законов в произведениях Монтескье прочно опирается на анализ истории законодательства. Он обстоятельно исследует римское законодательство, происхождение и изменения гражданских законов во Франции, историю права многих других стран. Исторический подход к праву тесно сочетается у Монтескье со сравнительно-правовым анализом законодательных положений различных эпох и народов.

Учение Монтескье «О духе законов» и разделении властей оказало существенное воздействие на всю последующую политико-правовую мысль, особенно на развитие теории и практики правовой государственности.

Образцом подобного разделения властей Монтескье считал современную ему политическую систему Англии, которую он, конечно, идеализировал, недооценив, например, теснейшего альянса аристократического парламента и правительства при отсутствии у населения реальных возможностей контролировать законодательную власть. Но, независимо от степени адекватности теории Монтескье реальным историческим условиям, она была воспринята почти буквально отцами — основателями США и легла в основу американского конституциализма.

Развитие теории демократии в XVIII в. было отнюдь не однолинейным, равно как и оценка британской парламентской системы. Ее решительным противником был Жан-Жак Руссо (1712−1778), создавший в трактате «Об общественном договоре» (1762) концепцию, которую условно можно назвать теорий корпоративной демократии^[4].

Разрабатывая свою политическую философию, Руссо отталкивается от предшествующей традиции, которую в дальнейшем переворачивает вверх дном. Речь идет, прежде всего, о концепции природного состояния. В произведении Руссо оно столь же анархично, как у Гоббса, и столь же возвышенно прекрасно, как у Локка. «Все люди от природы добры и только из-за общественных институтов они становятся дурными», утверждал французский мыслитель. Цивилизация, будучи продуктом интеллекта, приносит людям только зло, разрывая узы взаимопомощи и порождая погоню за собственностью и своекорыстие.

«Общественный договор» представляет собой попытку установить, каким образом люди, вынужденные жить в государстве, могут воспользоваться его преимуществами, соединяя их с добродетелями первобытного человека. Ответ звучит просто: путем повиновения законам, которые необходимо заново создать. С этой целью люди заключают договор, по которому каждый индивид уступает целому все природные права и становится таким образом подданным этого целого. При этом он остается свободным, поскольку он включен в это целое, которое по самому характеру договора без него не может быть таковым.

Руссо определяет целое как всеобщую волю. Эта воля и является государством. Она защищает и воплощает в себе индивидуальную свободу. Она является неделимой и неотчуждаемой и поэтому не может быть делегирована кому-либо без того, чтобы не стать отчужденной. Иными словами, народ не может передать законодательную власть какому-либо индивиду или группе индивидов, действующих в его интересах. Тем самым Руссо решительно выступает против представительной демократии, защищая принцип прямого народного правления.

В связи с этим возникает законный вопрос: каким образом возможно обеспечить участие каждого без исключения индивида в принятии законодательных решений?

Пытаясь ответить на этот вопрос, Руссо производит своеобразный акт отчуждения всеобщей воли от интересов отдельных индивидов и групп. Воля является всеобщей не потому, что каждый индивид ее поддерживает, но потому, что она направлена на благосостояние целого. Следовательно, она является интегрирующей, «математической» волей и ни в коем случае волей большинства. Ведь последнее, сколь бы оно ни было велико, может иметь собственные своекорыстные интересы.

Логически следуя этой посылке, Руссо вынужден признать, что в случае возникновения разногласий между двумя партиями обе могут выражать только отдельные воли. Более того, в этом случае даже отдельный бескорыстный индивид, находясь в стороне от борющихся партий, в принципе может стать выразителем всеобщей воли. Таким образом автор «Общественного договора» попал в логический тупик, пытаясь ответить на вопрос: кто может и должен сказать, что является всеобщей волей в огромном количестве случаев, когда единство недостижимо.

В связи с этим Руссо вынужден видоизменить свою аргументацию и утверждать, что, даже если общая воля и воля всех различаются концептуально, тем не менее, во многих реальных ситуациях воля большинства может рассматриваться как всеобщая или, по крайней мере, максимально к ней приближаться. Проницательно отметив, что в прославляемом Локком правиле большинства скрывается возможность тирании, Руссо в конечном итоге вынужден это правило полностью принять.

И тем не менее в его теории скрываются многие опасности. Например, всеобщая воля не допускает неповиновения отдельных индивидов, имеющих собственное, отличное от всех мнение, принуждая их к послушанию посредством наказания. Более того, его собственная модификация своего учения превращается в откровенную апологию именно тирании большинства, поскольку в конечном итоге только оно и может стать в действительности судьей в своем собственном деле, узурпировав тем самым трактовку целей общественного договора.

Таким образом, начав с крайнего индивидуализма, Руссо заканчивает полным коллективизмом, беспрекословного подчинения индивида государству.

Учение Руссо, как и учение Монтескье о разделении властей, еще при его жизни имело огромное влияние на современников. Оно оказало непосредственное воздействие на идеологию и политическую практику Французской революции 1789 г., особенно в период якобинской диктатуры. В дальнейшем влияние руссоизма испытали все без исключения направления политической философии как в форме слепого подражания и заимствования аргументов, так и в виде резкой нелицеприятной критики.

Концепция естественного права и разделения властей получила свое дальнейшее и своеобразное развитие и применение на практике в Соединенных Штатах Америки.

Так, теоретики системы «сдержек и противовесов» вполне обоснованно считали, что формальное разделение властей не будет иметь никакого значения, если не будет четко определена сфера деятельности каждой ветви власти отдельно и разработан механизм контроля за ней. Контроль этот должен иметь многоуровневый характер, не превращаться в самостоятельный институт, а осуществляться как гражданским обществом, так и всеми тремя ветвями государственной власти. Другими словами, разделение властей будет действительным и эффективным, если оно будет сбалансировано системой многоуровневого контроля, призванной гарантировать эффективность такого разделения. В политической теории и практике эта система получила название системы «сдержек и противовесов». Речь идет об эффективном способе уравновешивания сторон политических отношений, недопущения злоупотреблений, безответственности и бездействия институтов власти, защиты демократии и гарантии от тирании, немедленного вмешательства с целью нормализации положения в случае необходимости.

Обычно под системой «сдержек и противовесов» понимают взаимоконтроль ветвей государственной власти друг за другом. В действительности она функционирует на двух уровнях: в отношениях между верховным сувереном, каким являются народ, граждане республики, и государством, являющимся средством достижения его целей (высший уровень), и в отношениях между различными ветвями государственной власти. Авторами идеи о необходимости постоянного контроля со стороны народа за учреждаемым им инстатутом государства и взаимного контроля самих ветвей государственной власти друг над другом, а также активно реализовавшими ее в жизнь являются убежденный сторонник теории верховенства народа над государством Томас Джефферсон (1743−1826) и его ближайший друг, соратник и единомышленник Джеймс Медисон (1751−1836). Основные положения этой теории (о естественных правах человека, об ограниченном правительстве, о праве граждан контролировать государство и его институты) вложены Джефферсоном в Декларацию независимости США, в эту, говоря словами К. Маркса, первую декларацию прав человека. С констатации (как самоочевидного) факта, что все люди рождены равными, что все они наделены Творцом определенными (рукой Джефферсона написано «врожденными») неотъемлемыми правами, среди которых — право на жизнь, на свободу и стремление к счастью, начинается этот выдающийся документ. Но слово «врожденные» было исключено из текста Конгрессом.

Американские ученые-правоведы и политологи профессора А. Келли и Р. Мейле считают, что Джефферсоном выдвинуты две новые и очень передовые для того времени идеи. Первая, что естественные права обусловливают принцип равенства людей, и вторая, что стремление к счастью является более фундаментальным правом человека, чем право на собственность. Джефферсон выдвинул их как антитезу принятому тогда в Англии пониманию государства, согласно которому правительства и социальный порядок в целом существуют для пользы господствующих классов, чьи «высокая мудрость, ценность и общественное положение наделяют их правом использовать государство в своих интересах»^[5].

Джефферсон решительно отвергал этот принцип, названный политологом Э. Чаннингом принципом «большого пудинга с изюмом», где изюм — аристократия.

Есть более важное и основополагающее право каждого человека, чем право на частную собственность, считал Джефферсон. Это право каждого человека преследовать свои собственные интересы, независимо от классовых привилегий и неразумных ограничений свободы, налагаемых государством. Джефферсон вложил в Декларацию независимости идею чисто американского происхождения, оказавшую впоследствии огромное влияние на политическую мысль всего мира — равенство возможностей в открытом обществе. «Для обеспечения этих прав, — считал Джефферсон, — люди создают правительства, справедливая власть которых основывается на согласии управляемых», и «если какой-либо государственный строй нарушает эти права, то народ вправе изменить его или упразднить и установить новый строй, основанный на таких принципах и организующий управление в таких формах, которые должны наилучшим образом обеспечить безопасность и благоденствие народа». Право народа на контроль над учреждениями правительства этим не ограничивается. «…Когда длинный ряд злоупотреблений и насилий, неизменно преследующих одну и ту же цель, обнаруживает стремление подчинить народ абсолютному деспотизму, то право и долг народа — свергнуть такое правительство и создать новые гарантии обеспечения своей будущей безопасности»^[6]. Восстания, заявлял Джефферсон, как лекарства, необходимы для того, чтобы правительства были здоровыми и разумными. «Дерево свободы необходимо поливать время от времени кровью тиранов и патриотов. Это его естественное удобрение»^[7].

Современник Джефферсона и один из идеологов американской государственности Томас Пейн также считал, что свобода всегда должна иметь первенство над защитой собственности. В статье «Права человека», написанной в 1798 г., он заявлял, что система правления в Новом свете продвигает систему мира как верного средства обогащения государства посредством обогащения образовавшего его населения. Каждый гражданин, считал он, должен иметь возможность обеспечить свое счастье в мире и безопасности, а обеспечение счастья состоит в поиске собственности, процветания и независимости от контроля кого бы то ни было. «От правительства ожидают содействия как поиску счастья гражданами, так и защиты их в пользовании плодами их усилий», — заявлял Пейн.

Джефферсон являлся сторонником ограниченного правительства — ограниченного как полномочиями, так и размерами аппарата власти и управления. Общество, где много законов, не обязательно является лучшим, считал он. Там, где граждане лишены права и возможности контролировать свое правительство, всегда будет возникать общество, в котором волки правят овцами. «Овцы живут счастливее сами по себе, чем под опекой заботливых волков»^[8].

Большинство вопросов организации человеческой жизни должно находиться в ведении самих граждан, оставаться их личным делом. Существуют права, которые неполезно и бессмысленно передоверять правительству и которые все правительства до сих пор стремились нарушать. Значительная часть делегируемых гражданами государству полномочий должна оставаться в ведении округов, графств и штатов, и лишь то, что касается других стран и народов, должно находиться в ведении федеральных властей. Такое соотношение властных полномочий необходимо как в целях смягчения бремени населения по несению расходов по содержанию властей, так и в целях сохранения большей демократии. Никакой власти народ не должен позволять изменить это соотношение. «Каждый человек и каждая общность людей, живущих на земле, обладают правом на самоуправление. Они получают его вместе с жизнью из рук природы. Личность осуществляет это право через свою индивидуальную волю, общность людей — через волю большинства, так как закон большинства есть естественный закон. Для каждого человеческого общества».

Идею разделения властей между правительствами разных уровней развивал и Джеймс Медисон. По его мнению, как штатные, так и федеральные правительства являются «агентами и доверенными народа, конституированные с разной властью и предназначенные для разных целей». В чем состоит различие целей? Ясный ответ на этот вопрос дает Джефферсон: каждый штат независим во всем, что касается его самого, и объединен в союз относительно.

всего, что касается других стран и народов. В сжатом виде джефферсоновское понимание соотношения властей демократии изложено им в письме Э. Джерри в 1799 г.: «Я стою за сохранение за отдельными штатами всей власти, которая не передана ими союзу, а за законодательной властью — ее конституционной доли разделения властей. Я не за передачу всех прав и полномочий штатов общему правительству и не за передачу всей этой власти ее исполнительной ветви. Я — за правительство строго умеренное, экономное и простое… я не за умножение числа государственных служащих и их жалований просто ради того, чтобы правительство могло вербовать себе сторонников и путем всяческих ухищрений увеличивать общественный долг, выдавая это за благо для общества. Я — за то, чтобы мы полагались в обеспечении внутренней безопасности только на милицейское ополчение до тех пор, пока не случится действительное вторжение извне…"'.

Следует отметить, что, вступив на пост президента США в 1801 г., Джефферсон в течение восьми лет стремился практически реализовать выдвинутые им принципы. Весь аппарат федеральной власти при нем не превышал 1 тыс. человек. «Я поклялся на алтаре божьем быть вечным врагом любой формы тирании над разумом человека», — писал он. В системе сдержек и противовесов важную роль призваны сыграть политические партии. В каждом «свободном и мыслящем обществе», считал Джефферсон, должны быть противостоящие партии, горячие споры и разногласия. «Такое разделение на партии необходимо, чтобы одна сторона бдительно наблюдала и сообщала народу о действиях другой»². И здесь с ним тесно перекликается Медисон. В многообразии интересов общества, политических сил, их отстаивающих, да и в размерах страны он видел факторы, сдерживающие общество от впадения в диктатуру одной силы и нарушения суверенитета народа. С таким многообразием сепаратных и разнообразных интересов, считал Медисон, достаточной части невозможно будет преодолеть свойственные им различия и объединиться, чтобы образовать большинство. Это станет стабилизирующим политическую систему фактором.^[9]

Плюрализм конфликтующих интересов станет действительной основой правительства.

При активном участии Джефферсона, Медисона и других будущих «демократических республиканцев» в качестве сдерживающих федеральное правительство от впадения в тиранию факторов были приняты 9-й и 10-й пункты Билля о правах, запрещающие изменить в будущем соотношение прав народа, власти штатов и государства. Концепция сдержек и противовесов второго уровня — уровня взаимоотношений самих ветвей государственной власти — вырабатывалась в процессе работы над Конституцией США и определения функций каждой из этих властей. Основатели США всецело восприняли теорию Локка о разделении властей. Но в какой субординации должны находиться эти три власти? Одни из делегатов Конституционного конвента во главе с Александром Гамильтоном считали, что президентская власть должна быть сильной, энергичной и доброкачественной, а члены законодательной власти — «конституционными советниками» президента. Другая группа делегатов во главе с Медисоном, всецело не отвергая идеи единой и неделимой исполнительной власти, стремилась не допустить чрезмерной концентрации власти в руках одной ветви. «Амбиции власти, — считал Медисон, — должны быть нейтрализованы амбициями же». А для этого следует четко определить полномочия каждой ветви власти и оснастить их «необходимыми конституционными средствами, которые позволят оказать сопротивление в случае посягательств других властей». Под конституционными средствами подразумеваются права каждой из трех ветвей государственной власти контролировать друг друга и влиять на принимаемые каждой из них решения. Ими являются предусмотренные Конституцией разные процедуры формирования этих ветвей власти народом, разная степень их отдаленности от народа, разные сроки нахождения на выборных должностях, предусмотренные Конституцией процедуры разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу государственных законов, формирования аппарата власти и управления и многое другое.

Джефферсон, соглашаясь с разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную, предлагал законодательную власть, в свою очередь, разделить на несколько относительно самостоятельных ветвей с тем, чтобы и они могли стать противовесами друг для друга и сдерживать друг друга. «Власть должна быть так разделена и уравновешена между несколькими институтами власти, чтобы ни одна из них не смогла бы выйти за пределы своих законных полномочий, не встретив эффективного сдерживания и противодействия со стороны остальных»¹. Он в целом одобрительно относился к объединению главы государства и главы правительства в одном лице и предоставлению главе администрации права вето на постановления Конгресса, но крайне критически относился к идее переизбрания президента. Возможность бесконечного переизбрания президента, писал Джефферсон в письмах к Вашингтону, Медисону и другим в период работы над проектом Конституции и ее ратификации штатами, создает опасность превращения этого поста сначала в пожизненный, а затем — в наследственный, ибо первое лицо исполнительной власти всегда будет переизбрано, если такое переизбрание вообще допускается. Если даже оно и не будет переизбрано, то, используя свою власть и прибегая к подтасовкам, объявит себя победителем, а голосовавшие за него штаты поддержат его. В результате этого президент США станет плохой копией выборного польского короля, и в стране воцарятся раздор и хаос. Оптимальным он считал два четырехлетних срока с возможностью замены президента в конце первого срока. Джефферсон говорил о необходимости поправки соответствующего содержания к статье, а пока этого не будет, создал прецедент (вслед за Вашингтоном) добровольного отказа от выдвижения своей кандидатуры на третий срок. А что касается других избираемых народом должностных лиц государства, то народ должен иметь право досрочного отзыва утративших его доверия лиц^[10][11].

Сдержки и противовесы в американской государственной жизни состоят в следующем: Конгресс функционирует в строгом соответствии со своими конституционными полномочиями, но его решения могут быть не утверждены президентом (право вето) и признаны неконституционными Верховным судом. Необходимо также и согласие обеих палат, одна из которых избирается народом по пропорциональной системе сроком на два года, а другая — по два человека от каждого штата сроком на 6 лет, с обновлением одной трети состава через каждые два года. Президент, избираемый путем двухступенчатых выборов на 4-летний срок с правом переизбрания на второй срок, формирует свою администрацию и осуществляет, «с совета и согласия Конгресса», назначения на все государственные должности, подписывает международные договора, соглашения, пакты, которые вступают в силу лишь после ратификации их Конгрессом. Члены Верховного суда назначаются президентом, но могут быть подвергнуты импичменту, как и сам глава исполнительной власти, Конгрессом. При этом решение о возбуждении импичмента выносится Палатой представителей, а суд импичмента осуществляет Сенат. Финансирование всех институтов власти осуществляется только с согласия Конгресса. В процедуре внесения изменений в Конституцию США принимают участие в той или иной форме все субъекты государственной и штатных властей, что делает саму процедуру очень сложной и затруднительной.

Осуществлять же на практике эти демократические нормы не так просто, и ветви государственной власти всегда и во всех странах соперничают между собой, доходя нередко до острых конфликтов. Особенно сильны стремления к абсолютизации власти путем узурпации полномочий других ветвей власти у глав правительств и государств. Прецедент и в этой области можно найти в истории США. Американский политолог Л. Фишер в работе «Президентские полномочия» не без оснований сравнивает институт президентства с некоей геологической формацией, основой которой является «тонкий слой» конституционных полномочий. Затем они постепенно обрастают многочисленными институционными функциями, прецедентами, традициями, толкованием судебных властей, односторонними инициативами самой исполнительной власти, не встречающими возражений со стороны законодательной власти. Каждый из президентов вносил сюда что-либо свое, принимая за начальную базу своей деятельности высший уровень власти, достигнутой его предшественниками. Говорят об «имперском президентстве» Авраама Линкольна, который выдвинул тезис, согласно которому «президент черпает силу из дарованных народом полномочий». Гражданская, Первая и Вторая мировые войны, вьетнамская война с приостановлением действия Habeas Corpus Act, введением осадного положения, относительно бесконтрольного ведения военных расходов усилили роль президента. Глава Белого дома «обязан делать все, что в интересах нации, если это не запрещено Конституцией и законами», — считал президент Теодор Рузвельт. А если эти функции возложены Конституцией на другую ветвь власти? Этот вопрос и становился предметом постоянных дискуссий и был в какойто степени решен в 1976 г. принятием закона об общенациональных чрезвычайных положениях, согласно которому чрезвычайное положение в стране может быть введено только с согласия Конгресса. Система сдержек и противовесов при ее последовательном соблюдении весьма эффективна, но, говоря словами того же Джефферсона, требует постоянного изменения с учетом происходящих изменений и интересов живущих поколений. Поэтому во всех странах мира живо обсуждается проблема совершенствования системы государственной власти и управления в сторону ее большей демократизации, усиления роли верховного суверена — народа, постоянного расширения круга прав и свобод человека. Здесь встречаются и попятные движения. Если, скажем, в США активно обсуждаются вопросы об усилении влияния народа на институты власти, учреждение особого института по смещению президента, предоставление Конгрессу права выражения недоверия президенту большинством голосов, снижение стандартов импичмента от «высших преступлений» до «поведения, не соответствующего президенту», избрание членов Верховного суда всем народом на определенный срок, перекрывающий срок президентства и т. п.¹, то в других странах, в России в том числе, чаще всего поднимается вопрос об усилении полномочий исполнительной власти и ее независимости. А естественное стремление одной ветви власти сдерживать другую ветвь (если это не делается с помощью танков) нередко рассматривается как соперничество, непримиримость и противостояние. Видимо, должно пройти время, чтобы стали очевидными истинно положительные результаты функционирования системы сдержек и противовесов и чтобы граждане осознали необходимость ее строжайшего соблюдения и усиления.

' См.: Bicentennial Conference of the Constitution: A Report to the American Academy of Political and Social Science / Ed. M. E. Wolfgang. Philadelphia, 1976. С. 108.

• [1] Цит. по: История политических и правовых учений. М.: Норма, 2007. С. 368.
• [2] История политических и правовых учений. М.: Норма, 2007. С. 373.
• [3] История политических и правовых учений. М.: Норма, 2007. С. 374.
• [4] См.: История политических и правовых учений. М.: Норма, 2002.С. 376−386.
• [5] См.: Bicentennial Conference of the Constitution: A Report to the AmericanAcademy of Political and Social Science / Ed. M. E. Wolfgang. Philadelphia, 1976.C. 28, 29.
• [6] Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о Виргинии. М.: НОРМА, 1990. С. 34.
• [7] Там же. С. 40.
• [8] Джефферсон Т. Указ. соч. М.: НОРМА, 1990. С. 72.
• [9] Там же. С. 77.
• [10] ' Джефферсон Т. Указ. соч. М.: НОРМА, 1990. С. 83.
• [11] Там же. С. 67.