Формирование государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов

В результате изучения данной главы студент должен: знать

• • содержание, задачи и принципы формирования государственного внебюджетного фонда;
• • правовые основы формирования государственного ПФ РФ;
• • правовые основы формирования ФФОМС и ТФОМС;
• • правовые основы формирования государственного ФСС РФ;
• • зарубежный опыт функционирования системы внебюджетных фондов; уметь
• • оценивать показатели исполнения бюджетов внебюджетных фондов;
• • применять нормативно-правовые акты, регулирующие работу внебюджетных фондов России;

владеть

• • культурой мышления;
• • способами сбора и обработки информации, но формированию использованию средств внебюджетных фондов Российской Федерации.

Значение государственных внебюджетных фондов в финансировании социальной сферы

Переход от плановой экономики потребовал новых подходов к формированию бюджетной системы для эффективного взаимодействия с субъектами децентрализованных финансов. Государственный сектор экономики, сформированный в советский период, претерпел серьезные изменения. Переход к новой рыночной модели был сопряжен с дестабилизацией экономики в целом. В этих условиях бюджетная система Российской Федерации характеризовалась серьезным дефицитом на фоне роста долговых обязательств. Это приводило к тому, что доходы, поступающие на финансирование социальных направлений, могли быть потрачены на покрытие текущих затрат.

Для стабилизации финансирования социальных направлений, имеющих первоочередную важность для населения страны, были сформированы целевые бюджетные и внебюджетные фонды. Это дало возможность делегировать отдельным органам государственной власти полномочия по мобилизации доходов для регулирования экономики и развития предпринимательства и реализации принципа адресного и целевого использования аккумулированных средств внутри фонда.

В начале 90-х гг. XX в. высказывались разные идеи реформирования социального страхования, в том числе идея передачи дела обязательного социального страхования частным страховым компаниям. Для них социальное страхование могло бы стать предметом коммерческой деятельности с целью получения прибыли. Однако у государства в тот период, как и сейчас, была иная цель в социальной сфере, выходящая за рамки групповых интересов работодателей, — обеспечить социальную защиту наименее защищенных слоев населения.

Модель обязательного социального страхования была реализована на практике путем создания четырех государственных социальных фондов: ПФ РФ, ФОМС, ФСС России и Фонда занятости (упразднен с 2001 г.).

Государственные социальные внебюджетные фонды — это целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных нрав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Размер поступлений, образующих фонды, сопоставим с размером федерального бюджета. Поэтому в случае профицита бюджетов фондов временно свободные денежные средства могут использоваться на условиях срочности, возвратности и платности, т. е. через кредитный механизм.

От эффективности формирования и использования финансовых ресурсов государственных социальных внебюджетных фондов зависит социально-экономическое развитие России. Поэтому выделяют следующие цели создания фондов.

Финансовый механизм — это совокупность следующих способов управления финансовыми отношениями:

• • ужесточение контроля за целевым использованием общегосударственных средств на социальную защиту населения;
• • возложение ответственности по исполнению социальных обязательств перед населением на конкретных уполномоченных главных распорядителей средств фондов;
• • формирование особого подхода в финансировании социальных мероприятий через систему автономных целевых внебюджетных фондов, имеющих собственный бюджет.

К государственным внебюджетным фондам Российской Федерации относятся бюджеты ПФ РФ, ФСС РФ, ФФОМС и ТФОМС.

Пенсионный фонд Российской Федерации был образован после принятия постановления Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442−1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР». Этому событию предшествовало принятие Закона РФ 20 ноября 1990 г. № 340−1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Однако в полную силу ПФ РФ «заработал» лишь с 1 января 1992 г.

Пенсионный фонд Российской Федерации является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, подотчетным Правительству РФ и осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством.

Главная цель ПФ РФ — аккумуляция средств, предназначенных на выплату трудовых пенсий и управление финансами пенсионного обеспечения. У 11Ф РФ есть отделения во всех субъектах Российской Федерации. Среди его основных функций отметим следующие:

• • разработка и исполнение бюджета ПФ РФ;
• • получение от плательщиков страховых взносов;
• • индивидуальный учет поступающих в ПФ РФ средств;
• • контроль за реализацией прав застрахованных лиц;
• • международное сотрудничество в области пенсионного обеспечения.

Фонд социального страхования Российской Федерации как самостоятельная организация был утвержден постановлением Совета Министров РСФСР и Федерации Независимых Профсоюзов РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 600/9−3 «О совершенствовании управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование трудящихся РСФСР». Управление ФСС России было возложено на Совет Федерации Независимых Профсоюзов. Это стало первым шагом на долгом пути реформирования советской модели социального страхования.

С 1991 г. ФСС РФ впервые начал функционировать как самостоятельный, внебюджетный фонд, руководствуясь в своей деятельности «Временной инструкцией о порядке начисления, уплаты и расходования средств фонда социального страхования РСФСР».

Отделения ФСС РФ созданы на территориях всех субъектов Российской Федерации. Одним из важнейших направлений его деятельности остается обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

При осуществлении обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством ФСС РФ выплачивает следующие виды страхового обеспечения:

• • пособие, но временной нетрудоспособности;
• • пособие, но беременности и родам;
• • ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет;
• • единовременное пособие при рождении ребенка и др.

Таким образом, основными задачами ФСС РФ являются.

• • обеспечение гарантированных государством пособий;
• • участие в разработке и реализации мер по совершенствованию социального страхования;
• • обеспечение финансовой устойчивости ФСС РФ;
• • внесение в Правительство РФ предложений о размерах тарифов страховых взносов на государственное социальное страхование.

Фонд обязательного медицинского страхования был созданы в 1991 г. в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499−1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», согласно которому в стране было введено медицинское страхование. Его цель — гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия. Медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном.

Обязательное медицинское страхование является всеобщим для населения Российской Федерации и реализуется в соответствии с программами медицинского страхования, которые гарантируют объем и условия оказания медицинской, лекарственной помощи гражданам. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основе программ добровольного медицинского страхования и обеспечивает гражданам получение добровольных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования. Это достигается через совместный механизм бюджетного и внебюджетного (фондового) финансирования субъектов обязательного медицинского страхования (ОМС). В эту систему входят ФФОМС и ТФОМС, страховые организации, обладающие лицензией на обязательное медицинское страхование и учреждения.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования является главным звеном системы. Это определено его полномочиями и обязательствами. В размере 100% доходы в виде страхового взноса работодатель оплачивает через начисление с фонда оплаты труда сотрудников. За безработных граждан перечисления в ФФОМС поступают из бюджета. Это предопределяет широкий перечень задач, стоящих перед ФФОМС:

• • ответственность за финансовую устойчивость ТФОМС;
• • разработка методических материалов и указаний для субъектов системы ОМС;
• • мониторинг финансового обеспечения ОМС;
• • контроль за использованием ресурсов ОМС;
• • сотрудничество с фондами других государств в рамках действующих международных договоров.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования создаются, но решению органов государственной власти субъекта Российской Федерации для финансирования территориальных программ обязательного медицинского страхования.

Основными задачами ТФОМС являются:

• • обеспечение реализации Федерального закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;
• • обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе ОМС;
• • достижение социальной справедливости и равенства всех граждан в ОМС;
• • обеспечение финансовой устойчивости системы ОМС.

Таким образом, основными причинами формирования новых элементов российской бюджетной системы — целевых внебюджетных фондов, стало неэффективное бюджетное финансирование отдельных направлений социальной сферы, а также создание по сути новой системы бюджетных отношений после распада СССР и основания Российской Федерации.

Хотя внебюджетные фонды характеризуются автономией относительно бюджетов Российской Федерации, главу каждого фонда назначают правительственные органы с учетом пожеланий Президента РФ. Кроме того, формирование проектов бюджетов реализуется на основании бюджетного законодательства. Проекты федеральных бюджетов составляются правлением государственных внебюджетных фондов, а бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов формируются также руководителями региональных фондов. Эти документы передаются на рассмотрение в законодательное собрание одновременно с проектами законов о бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждаются одновременно с принятием законов о бюджете на очередной финансовый год.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Отчеты об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются органами управления фондов и представляются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение и утверждение его представительным органом в форме закона.

Источниками формирования бюджетов внебюджетных фондов являются:

• — страховые взносы работодателей и граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством;
• — доходы от инвестирования части временно свободных средств фондов;
• — добровольные взносы граждан и юридических лиц;
• — ассигнования из федерального бюджета;
• — доходы, полученные от размещения временно свободных средств.

До 1 января 2001 г. государственные социальные внебюджетные фонды формировались главным образом за счет страховых взносов работодателей, а в ПФ РФ страховые взносы отчисляли и работники. Взносы носили налоговый характер, а их взиманием занимался каждый отдельный фонд. Общий размер взносов работодателей составлял 38,5%, из которых 1,5% зачислялись в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, 5,4 — в ФСС РФ, 3,6 — в ФОМС и 28 — в ПФ РФ. При этом в ПФ РФ 1% отчисляли сами работники.

С 1 января 2001 г. был введен единый социальный налог (ЕСН), который перечислялся в указанные фонды, и для всех них была установлена единая налогооблагаемая база. Тариф страховых взносов уменьшился с 38,5 до 35,6%. Размер взносов в ПФ РФ составил 28%, в ФСС РФ — 4, в ФОМС — 3,6, из которых 0,2% зачислялись в ФФОМС и 3,4% — в ТФОМС. С 1 января 2001 г. контролировать правильность исчисления, полноту и своевременность внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемые в составе ЕСН, стали налоговые органы Российской Федерации.

С 1 января 2005 г. ставка ЕСН была сокращена с 35,6 до 26%. При этом размер взносов в ПФ РФ сократился до 20%, в ФСС России — до 3,2, а в ФФОМС — до 2,8, из которых 0,8% зачислялись в ФФОМС и 2,0% — в ТФОМС. Начисления при расчете страхового взноса для уплаты в бюджеты фондов осуществлялись на фонд оплаты труда или в виде фиксированных платежей для индивидуальных предпринимателей, за исключением доходов, подлежащих налогообложению.

С 1 января 2010 г. ЕСН был заменен на страховые взносы во внебюджетные фонды, и все платежи стали регулироваться Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования».

В соответствии с указанным законом определяется база для начисления страховых взносов с выплат в пользу физических лиц. Размер указанной базы ежегодно индексируется и устанавливается в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2012 г. № 1276 «Об индексации и размере предельной величины базы для начисления страховых взносов во внебюджетные государственные фонды».

Для большей части плательщиков, осуществляющих выплаты в пользу физических лиц, были установлены следующие тарифы страховых взносов:

• 1) в ПФ РФ — 22%;
• 2) ФСС РФ — 2,9 и 0,2% и выше, но профессиональному риску в зависимости от вида экономической деятельности;
• 3) ФФОМС — 5,1%.

Начиная с 1 января 2012 г., упразднено начисление страховых взносов в ТФОМС. Взносы начисляются только в федеральный фонд.

Правительством РФ на протяжении долгих лет проводится реформа социального страхования, но нельзя с уверенностью сказать, что полностью завершено создание сбалансированной системы социального страхования. Остались нерешенными проблемы создания эффективной системы финансирования.