Бюджетная система и бюджетная политика российской федерации

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • понятие бюджетного устройства и его значения в построении бюджетной системы государства;
• • организацию и состав бюджетной системы федеративных и унитарных государств;
• • состав бюджетной системы Российской Федерации и принципы ее организации;
• • содержание бюджетной политики государства;
• • направления совершенствования государственных и муниципальных финансов зарубежных стран;

уметь

• • оценивать факторы, воздействующие па построение бюджетной системы государства;
• • выявлять взаимосвязи между внебюджетными (специальными) фондами и бюджетами органов государственной и муниципальной власти;
• • подбирать и анализировать факторы, влияющие на бюджетную политику;

владеть

• • культурой мышления;
• • методикой формирования консолидированного бюджета.

Бюджетная система Российской Федерации: состав и принципы организации

Бюджетное устройство определяет организацию и принципы построения государственного бюджета и бюджетной системы страны. От формы устройства напрямую зависят бюджетные отношения между отдельными звеньями бюджетной системы, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, бюджетный процесс.

Тип бюджетного устройства характеризуется наличием уровней государственного и муниципального управления общественными финансами. Наиболее распространенными являются федеративные и унитарные типы бюджетного устройства государств. Достаточно редко встречаются конфедерации.

Унитарные государства характеризуются двухуровневой бюджетной системой, которая включает общегосударственный бюджет и местные бюджеты. При этом местные бюджеты со своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет. В стране действуют единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве.

Такая форма бюджетного устройства предполагает высокую степень консолидации финансовых ресурсов на первом уровне бюджетной системы. Следовательно, на центральные органы исполнительной власти возложена основная функция по мобилизации финансовых ресурсов и их расходованию. Местные органы власти отвечают за мобилизацию и расходование выделяемых средств в основном на текущее содержание территорий. Это объясняет невысокую долю мобилизуемых финансов в бюджеты. Расходы местных бюджетов, помимо затрат, связанных с административной деятельностью местных властей и управлением местным хозяйством, включают расходы по просвещению и здравоохранению. Кроме того, в настоящее время они все больше подключаются к финансированию развития производственной инфраструктуры, государственного регулирования размещения трудовой занятости.

Система местных бюджетов также определяется государственным устройством и соответствующим административным делением. В 1960— 1970 гг. во всех западных странах произошел процесс укрупнения местных административных единиц и, следовательно, усиление централизации местных финансов. Это вызвало сокращение числа местных бюджетов и увеличение их объема. Финансовые взаимоотношения центральных и местных органов стали более тесными, усилились регулирующая роль местных финансов и их воздействие на процесс воспроизводства и сферу социальных отношений. Примером унитарных государств выступают многие страны, как правило, с небольшой территорией: Великобритания, Франция, Италия, Япония и др.

Федеративные государства отличаются трехуровневой бюджетной системой, которая включает общегосударственный или федеральный бюджет, региональные или субфедеральные бюджеты и местные бюджеты. В отличие от унитарных государств, помимо консолидации финансов на общегосударственном уровне, штаты и другие территории наделены существенными полномочиями по мобилизации доходов в соответствующие бюджеты и использованию финансовых ресурсов территорий.

Однако, если в начале XX столетия основная часть средств была сосредоточена в местных бюджетах, второе место занимали бюджеты членов федерации и лишь потом — федеральный бюджет, то в настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Сегодня большая часть средств сосредоточена в федеральных бюджетах, что обусловлено все возрастающей ролью государства, расширением его экономических функций и необходимостью концентрации ресурсов в руках государства с тем, чтобы более эффективно использовать их по приоритетным направлениям. Примером федеративных государств выступают многие страны, как правило, с большой территорией: Российская Федерация, США, Германия и др.

В мировой практике достаточно редко встречаются конфедерации. Это совокупность суверенных государств, создаваемая для достижения конкретных целей, при которой объединившиеся государства, полностью сохраняя суверенитет и значительную независимость, передают часть своих собственных полномочий совместным органам власти для координации некоторых действий (как правило, это внешняя политика, связь, транспорт, вооруженные силы). В отличие от членства в одной федерации, государство может быть членом нескольких конфедераций одновременно. Исторический опыт показывает, что конфедерация весьма неустойчива: она либо распадается, либо преобразуется в федерацию.

Бюджетная система конфедеративного государства отличается от представленных нами ранее систем тем, что у каждого члена конфедерации действуют свои бюджетная и налоговые системы, если иное не предусмотрено договором конфедерации. Конфедерацией можно назвать валютное, кредитное и финансовое объединение стран Европейского Союза, но в теории это не закреплено.

В соответствии с Конституцией РФ и БК РФ (ст. 10) бюджетная система России состоит из трех уровней:

• — федеральный бюджет и бюджеты внебюджетных фондов;
• — бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• — местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, городских округов (в том числе с внутригородским делением), внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; городских и сельских поселений и внутригородских районов.

Бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-государственных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений, и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах, является главным звеном финансовой системы государства.

Бюджетный кодекс РФ определяет следующие принципы организации бюджетной системы Российской Федерации.

• 1. Единство бюджетной системы, которое подразумевает единое нормативно-правовое и методическое обеспечение, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных и местных бюджетов.
• 2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы выражается в форме бюджетного федерализма, когда реализуется разграничение по уровням бюджетной системы доходов и расходов. Другими словами, исполнительные органы власти в зависимости от уровня бюджетной системы наделяются соответствующими доходными полномочиями и расходными обязательствами.
• 3. Самостоятельность бюджетов. Она проявляется в свободе органов исполнительной власти распоряжаться бюджетными средствами и мобилизовывать ресурсы в границах, установленных законодательством и нормативно-правовыми актами, а также методическими рекомендациями вышестоящих органов власти. Так, на каждом уровне бюджетной системы реализуется право самостоятельно реализовывать бюджетный процесс.
• 4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Все поступления и затраты бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также иные обязательные поступления в обязательном порядке и в полном объеме подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
• 5. Сбалансированность бюджета — это первостепенный принцип планирования бюджета по доходам и расходам, который предполагает равенство общих сумм поступлений и бюджетных выплат.
• 6. Эффективность и экономность использования бюджетных средств. Такой подход позволяет относиться к бюджету не с позиции «безусловного освоения», а с позиции рационального, наиболее эффективного использования каждого рубля бюджетных средств.
• 7. Общее покрытие расходов бюджета. В целом, общая сумма расходов должна покрываться обшей суммой доходов.
• 8. Гласность или принцип публичности. Поскольку бюджет принимается в форме законодательного акта или решения органа местного самоуправления, гласность обеспечивается обязательной публикацией в печати. Это касается освещения вопросов исполнения бюджетов, рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. А также в средствах массовой информации должны освещаться вопросы, вызывающие разногласия внутри законодательного (представительного) органа государственной власти либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.
• 9. Достоверность бюджета — надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
• 10. Адресность и целевой характер использования бюджетных средств обеспечивается на сегодняшний день программным подходом при проектировании бюджета.

Бюджетное устройство каждой страны должно соответствовать ее государственному устройству. Россия — федеративное государство. Систему принципов, на которых оно основано, называют бюджетным федерализмом.

Федерализм основан на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Субъектами Российской Федерации являются республики в ее составе, края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения Москва, СанктПетербург и Севастополь. В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в области бюджета.

Каждый субъект Российской Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения (региональный бюджет). Административно-территориальные образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации. В свою очередь совокупность региональных и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты.

Финансово-бюджетный федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

• — законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
• — обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
• — наличии и обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
• — самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти.

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.