Деятельность Организации экономического сотрудничества и развития

Другим важным агентством, но сбору и анализу данных о состоянии науки и технологии стала Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая в силу специфики своих целей сразу сконцентрировалась на сравнительных исследованиях.

Основным мотивом участия ОЭСР в измерении науки и технологии была демонстрация ее миссии способствовать социально-экономическому развитию посредством науки и технологии, для чего необходимо было определить области, в наибольшей степени нуждающиеся в государственной поддержке [33, 16]. В этот период экономисты начали проявлять интерес к науке как двигателю экономического прогресса [45; 85]. Вторым элементом миссии ОЭСР является способствование сотрудничеству между странами. Поскольку наука по самой своей сути является международным предприятием, ее измерение могло бы стать важным барометром сотрудничества между ОЭСР и странами-членами [33, 17].

Интересы ОЭСР совпадали с интересами стран-членов, которые нуждались в сравнительной статистике, чтобы выявить успешность функционирования различных направлений науки и технологии и определить приоритеты финансирования. При этом отдельные страны, как правило, не располагали специальными органами и методологическими инструментами для проведения необходимых измерений.

Первоначальный интерес ОЭСР к проблемам измерения науки и технологии был продиктован озабоченностью вопросами производительности. В конце 1940;х годов появилось первое сравнительное исследование, демонстрировавшее серьезное отставание английской промышленности от американской [83]. В этих условиях только что созданный Консультативный совет по научной политике сформировал рабочую ipynny из бизнесменов, представителей профсоюзов, ученых и инженеров с целью изучения возможностей науки и технологии в деле повышения производительности национальной промышленности. Из подготовленного группой отчета следовало, что в краткосрочной перспективе научные исследования не оказывают сильного влияния на рост производительности. Усилия необходимо было сосредоточить на перестройке промышленности на научных принципах и внедрении математических методов исследования операций, хорошо зарекомендовавших себя во время войны.

Именно в этом контексте борьбы за производительность в 1948 году была создана предшественница ОЭСР — Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС). ОЕЭС сразу ответила на вызов, разработав целую программу изучения вопросов производительности, результатом которой стало создание в 1951 году Европейского агентства по производительности (European Productivity Agency, ЕАП), в задачи которого среди прочего другого входило измерение производительности и совершенствование методологии этою измерения. Первоначально исследования ЕАП концентрировались на проблемах совершенствования менеджмента и взаимодействия между управленцами и работниками, однако уже к концу 1950;х, во многом под влиянием успехов СССР в космической области, в сферу его интересов прочно вошли вопросы науки и технологии. Выбранная модель исследований включала в себя два основных аспекта: 1) интегрированный подход к экономическим проблемам с использованием методов исследования операций и системного анализа и 2) приоритет сравнительных международных исследований. В рамках этого подхода было признано необходимым ввести четыре новых типа статистических данных: научно-технический персонал, НИОКР, технология и технологические индикаторы.

В 1958 году ОЕЭС создала в структуре ЕАГ1 Бюро по научному и техническому персоналу (Office of Scientific and Technical Personnel, БНТП). Сразу после создания бюро провело три обширных обследования научно-технического персонала в странах-членах ОЕЭС, которые стали первыми систематическими опытами оценки состояния науки и технологии в Европе. В ходе исследований было выявлено, что лишь в немногих странах существуют адекватные статистические данные о наличных кадрах, еще меньше стран располагают информацией о нужде в такие кадрах в будущем и, наконец, что не существует международных стандартов для получения данных подобного рода [80, 7]. Во всех трех исследованиях классификация ученых и инженеров производилась на основе полученного образования, а не характера выполняемой работы. Бюро признало этот метод неудовлетворительным, однако для другой классификации отсутствовали данные.

В 1960;е годы работу БНТП продолжил Комитет по научному и техническому персоналу, который впервые в истории провел исследование миграции научнотехнических кадров между странами-членами ОЕЭС. В отчете, который так и не был опубликован, утверждалось, что миграция охватывает лишь незначительную часть ученых и инженеров, а именно элиту [36,20−21].

Фирменным знаком производимых ОЕЭС статистических данных стало выявление разрывов между научно-технологическим развитием Европы и другими регионами. Так, в частности, было выявлено отставание от США по квалифицированному персоналу и от СССР по выпускникам научно-технических вузов.

С образованием в 1961 году ОЭСР организация стала уделять больше внимания политическим вопросам. В этот период наука и технология окончательно утвердились в качестве факторов экономического роста. Однако для того, чтобы они могли реально выполнять эту функцию, была нужна научная политика, основанная на достоверной статистике. В соответствии с этой задачей ОЭСР была принята программа исследований по экономике научной деятельности. Политическая направленность статистических исследований ОЭСР обусловила то, что деятельность по измерению науки и технологии сосредоточилась в ее политическом подразделении — Дирекции по научным делам (Directorate of Scientific Affairs. ДНД).

Изучавшиеся ОЭСР вопросы научной политики с самого начала были тесно связаны с экономикой. В 1962 году Комитет по научным исследованиям (Committee for Scientific Research, КНИ) рекомендовал секретариату организации сделать акцент в будущих программах исследований на экономических аспектах науки и технологии. Эта рекомендация были подтверждена на первой конференции министров стран-участниц, состоявшейся в 1963 году, и в докладе КНИ «Правительство и техническая инновация» [56].

В докладе признавалась возрастающая роль инновации в росте ВВП. При этом указывалось на то, что экономисты не могут интегрировать научные соображения в свои концепции и вырабатываемую политику из-за несходства научной и экономической культур. Таким образом, ОЭСР ставила своей задачей устранение этого разрыва [56,2, 5]. В документе были сформулированы следующие основные проблемы:

• • поиск политических и административных механизмов гармонизации научной и экономической политики;
• • выработка критериев принятия решений о выделении средств на исследовательскую деятельность;
• • создание методов классификации и мониторинга исследований, осуществляемых в частном секторе;
• • определение приоритетов общественного сектора [36, 24].

Отсюда вытекали стоящие перед ОЭСР задачи. Во-первых, подготовить доклад о связи науки и технологии с экономическим ростом. Во-вторых, способствовать развитию научной политики в странах-участницах путем выпуска ежегодных бюллетеней. В-третьих, проводить исследования, касающиеся связи между инвестициями в НИОКР и экономическим ростом [36, 24].

Главным препятствием на пути реализации этих целей было отсутствие адекватной информации, поэтому КНИ рекомендовал подготовить методологическое руководство по сбору соответствующих статистических данных. Такое руководство было написано Кристофером Фриманом и обсуждено в 1963 году на встрече в итальянском городе Фраскати, откуда оно и получило свое сокращенное название [55]. В руководстве были предложены стандартные дефиниции, понятия и методологии для сбора статистики по НИОКР (затраченные средства и персонал). Первоначально речь шла исключительно о естественных и технических науках, однако начиная с издания 1976 года в руководство были также включены социальные и гуманитарные науки.

В «Руководстве Фраскати» был конвенционализирован основной индикатор интенсивности НИОКР — доля общих затрат на НИОКР в ВВП (GERD/ВВП). В дальнейшем он приобрел две функции — дескриптивную и предписывающую. В соответствии с первой, он использовался для проведения сравнений между странами, а в соответствии со второй, служил обоснованием или оправданием дополнительного финансирования. Впоследствии этот индикатор утратил свое значение. Так, в последнем издании «Руководства Фраскати» он упоминается лишь мельком с указанием на возможные погрешности, связанные с различием экономических структур сравниваемых стран [75, 28].

Принятию модели измерения, предложенной ОЭСР, способствовали три обстоятельства. Во-первых ОЭСР обладала достаточными материальными и человеческими ресурсами для создания стандартизированных методологических инструментов, а также необходимой для их продвижения репутацией. Во-вторых, популярности модели способствовала ее связь с НФН, поскольку в то время все американское пользовалось особым престижем. Наконец, существовал общий консенсус относительно категорий измерения (фундаментальные исследования четко отделялись от прикладных) и его приоритетов (затраты преобладали над «выпуском»).

Несмотря на усилия по стандартизации, которые в целом увенчались успехом, было бы неправильным утверждать, что все страны-члены ОЭСР в равной степени следуют рекомендациям «Руководства Фраскати». Так, в Японии, например, научный персонал измеряется в терминах реальных людей, а не «эквивалента полной занятости», а в США учитывается только тот персонал, который участвует в финансируемых из различных источников НИОКР. В Канаде НИОКР классифицируются по источникам финансирования, а не по исполнителям, как рекомендуется ОЭСР. Тем не менее, в целом руководство служит целям стандартизации измерений, осуществляемых международным сообществом.

Первое международное исследование по 16 странам было проведено в соответствии с рекомендациями руководства в 1963 году. Его результаты были опубликованы в 1967;1968 годах. В 1967 году Комитет по научной политике ДНД рекомендовал, чтобы статистические исследования ОЭСР в области науки и технологии проводились на регулярной основе.

В 1970;е годы встала проблема расширения спектра используемых индикаторов науки и технологии. Речь, в частности, шла об индикаторах результатов. Вскоре после выхода в 1975 году второго издания «Индикаторов науки» Конгресс США провел слушания по этому документу, в ходе которых перед специалистами НФН были поставлены вопросы о связи между инвестициями и результатами НИОКР, т. е. о том, насколько измеренные существующими индикаторами результаты действительно являются следствием затраченных средств.

Аналогичные проблемы стояли и перед ОЭСР. Поэтому Отдел статистических ресурсов ДНД начиная с 1960;х годов пытался убедить национальные правительства и их статистические службы проводить, помимо измерения ресурсов, также измерения результатов НИОКР, однако натыкался на аргументы о методологических трудностях. Впрочем, такая реакция была вполне естественной, поскольку измерение результатов угрожало монополии государственных статистиков ввиду того, что предлагавшиеся для измерения результатов методы не предполагали использования установленных процедур и требовали участия специально не уполномоченных учреждений [36, 28].

ОЭСР приступила к работе над индикаторами результатов в 1980;е годы. Был организован ряд конференций и семинаров, а в последующее десятилетие изданы руководства, содержащие рекомендации по сбору и интерпретации статистических данных по НИОКР, в высшем образовании, инновациям, технологическому балансу платежей (ТБП), патентам, человеческим ресурсам [67; 68; 70; 72; 73 ].

В 1980;е годы произошло еще одна важная трансформация в производимой ОЭСР информации по науке и технологии. В этот период проявилась потребность в интерпретации и политическом анализе собранных данных. Это стало результатом естественного развития научно-технологической статистики. Если в 1960;е годы работа носила в основном методологический характер, то 1970;е она стала более аналитической, однако эта аналитика обслуживала в основном внутренние ин гересы ДНД, и политические проблемы при этом практически не затрагивались.

С созданием в 1980;е годы новых баз данных ДНД, переименованная в 1975 году в Дирекцию по науке, технологии и промышленности (Directorate of Science, Technology and Industry, ДНТП), стала публиковать больше аналитической информации. Постепенно под влиянием стран-участниц ОЭСР ДНТГ1 распространила свой анализ на политические проблемы. В качестве своей цели ДНТП теперь видела уже не просто реагирование на запросы политиков, а предвосхищение их приоритетов.

В 1988 году параллельно с предыдущим проектом ОЭСР запустила широкую программу по созданию индикаторов научной, технологической и промышленной конкурентоспособности («Программа структурного анализа») с тремя основными целями:

• • создание всеобъемлющих, дезагрегированных, допускающих международное сравнение баз данных, связывающих данные по НИОКР, «затратам-выпуску», промышленности и экспорту-импорту на уровне отдельной отрасли;
• • построение широкого спектра индикаторов отраслевого и агрегированного уровня, измеряющих технологическую и экономическую эффективность;
• • проведение эмпирических исследований, направленных на изучение роли технологии в глобализации, международной конкуренции, росте производительности и структурных изменениях [71, 8].

Главным результатом реализации проекта стало создание в 1992 году базы данных STAN (Structural Analysis), включающей в себя весь спектр данных, от фундаментальных исследований до индикаторов торговли, и специально предназначенной для проведения анализа взаимосвязи между технологией, структурой производства и экономической эффек тивностью. Это дало возможность ОЭСР начать с 1996 году выпуск «Science, Technology and Industry Outlook» и с 1995 года «Industry and Technology: Scoreboard of Indicators».

С этого времени статистическое подразделение ДНТП приняло участие в ряде исследований экономического роста, экономики знания, информационного общества, нематериальных инвестиций, глобализации, национальной инновационной системы, новых технологий, высококвалифицированной рабочей силы. Особенностью всех этих исследований было возвращение к изучению феномена производительности, который был характерен еще для ОЕЭС начиная с 1950;х годов. Однако для ОЭСР важным являлся вклад в экономический рост именно науки и технологии. Исследования были направлены на изучение так называемого «парадокса производительности», заключавшегося в том, что, несмотря на существенный технологический рост в большинстве стран, это не привело к столь же масштабному росту производительности.

В 1990;е годы участие в измерении научной и технологической деятельности стал также принимать Европейский Союз, который в лице своих Дирекции по предприятиям (Enterprise Directorate) и Дирекции по науке (Research Directorate) совместно с ОЭСР принял участие в подготовке двух руководств по сбору и интерпретации научно-технологической статистики: в области человеческих ресурсов («Руководство Канберры») [72] и в области инноваций («Руководство Осло») [73]. Дирекция по науке также подготовила совместно с Евростатом региональное руководство по сбору статистики в области НИОКР и инноваций [22] и начала издавать с 1994 года отчет о состоянии науки и технологии, взяв за образец американские «Индикаторы науки и инженерии» [21]. Однако ведущим поставщиком статистической информации по науке и технологии до сих пор остается ОЭСР.