Понятие и основные черты исполнительного административно-регулятивного процессуального права

Исполнительное административно-регулятивное процессуальное право как подотрасль исполнительного административно-процессуального права представляет собой систему административно-процессуальных норм, регламентирующих юридические процедуры осуществления исполнительного административно-регулятивного процесса.

Исполнительный административно-регулятивный процесс — урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению подведомственных им административных дел, направленная на обеспечение реализации субъективных юридических прав и обязанностей, возникающих у участников этих дел на основе соответствующих материальных норм различных отраслей права.

Рассмотрим основные черты исполнительно-административно регулятивного процесса.

Исполнительный административно-регулятивный процесс возникает при наличии двух основных условий:

• а) физическому лицу или организации необходимо осуществить предоставляемое им материально-правовыми нормами юридическое право или исполнить возлагаемую на них нормами материального права юридическую обязанность;
• б) реализация этого юридического права или юридической обязанности может быть осуществлена заинтересованным лицом только посредством властно-организующей деятельности соответствующего компетентного органа публичной администрации.

Исполнительный административно-регулятивный процесс может быть начат как по инициативе заинтересованных в реализации юридического права или обязанности физического лица либо организации, так и по инициативе административно-публичного органа. Причем процесс, связанный с реализацией юридических прав, начинается, как правило, по инициативе заинтересованных лиц. Например, на основании заявлений физических лиц и организаций возникают административные производства по назначению пенсий, регистрации актов гражданского состояния, предоставлению земельных участков, по приему в высшие учебные заведения и др. Вместе с тем в некоторых случаях административно-регулятивные производства, связанные с реализацией юридических прав, возбуждаются по инициативе административно-публичных органов. К таким производствам, в частности, относится производство по награждению граждан государственными наградами.

Административно-регулятивный процесс, в ходе которого обеспечивается исполнение юридических обязанностей, в равной мере может возбуждаться как административно-публичными органами, так и заинтересованными в исполнении обязанностей лицами. Например, на основании решений военных комиссариатов и призывных комиссий начинается административное производство, но призыву граждан в вооруженные силы. На основании заявлений физических лиц и организаций возбуждаются административные производства по регистрации их по месту пребывания или по месту жительства, по постановке на налоговый учет и др.

Основными заинтересованными участниками, т. е. сторонами исполнительного административно-регулятивного процесса, между которыми возникает соответствующее процессуальное отношение, являются всего две категории лиц: лицо (лица), заинтересованное в реализации своих субъективных юридических прав (в дальнейшем — заявитель) или обязанностей (в дальнейшем — обязанное лицо), и орган публичной администрации (должностное лицо этого органа), который компетентен принять правоприменительное решение, позволяющее реализовать соответствующие права или обязанности. В качестве заинтересованной стороны процесса может выступать не одно, а одновременно два и более физических лица или организации. Например, при расторжении брака в органе ЗАГС заинтересованной стороной выступают два гражданина — супруги, при регистрации юридического лица такой стороной могут выступать несколько граждан и (или) юридических лиц.

В рамках административно-регулятивного процесса не разрешаются споры, не рассматриваются жалобы физических лиц и организаций на действия и решения административно-публичных органов. Поэтому в таком процессе не может быть тяжущихся сторон. Между заинтересованным лицом и административно-публичным органом, участвующими в административно-регулятивном процессе, возникает регулятивное процессуальное правоотношение, в котором административно-публичный орган выступает не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию юридического права или юридической обязанности заинтересованного лица, предусмотренных материальными нормами различных отраслей права.

Исходя из отмеченных особенностей исполнительного административно-регулятивного процесса, выделим специальные принципы этого вида административного процесса. К ним, с нашей точки зрения, относятся следующие руководящие положения.

1. Возложение на заявителя или обязанного лица обязанности предоставления компетентному административно-публичному органу (должностному лицу) необходимых для разрешения дела документов и иных материалов согласно перечню, установленному соответствующим нормативным актом, и ответственности за их достоверность.

Данный принцип показывает отличие судебного процесса, в частности искового производства, от административно-регулятивного. В судебном гражданском процессе в соответствии с действующим гражданско-процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством лица, участвующие в деле, не обязаны, а вправе представлять по делу доказательства. Причем истец и ответчик сами определяют, какие именно документы и материалы представить в суд в качестве доказательств. Суд не вправе отказать лицу в принятии искового заявления, ссылаясь на неполноту представленных доказательств. Иными словами, гражданское судопроизводство осуществляется на основе принципа диспозитивности.

В административно-регулятивном процессе непредставление заявителем необходимых документов и материалов является безусловным основанием для отказа в рассмотрении дела. Более того, заявитель несет полную ответственность за достоверность представляемых им документов и сведений.

2. Самостоятельность и инициативность административно-публичного органа в процессе разрешения административно-регулятивного дела. На этот принцип, названный Е. В. Додиным принципом активности правоприменяющих органов, уже указывалось выше. В административнорегулятивном процессе существует абсолютная самостоятельность административно-публичного органа (его должностного лица) в совершении юридических действий и принятии решений, направленных на законное и правильное разрешение дела. Из анализа действующего административно-процессуального законодательства следует, что административнопубличный орган, рассматривающий дело, не обязан выяснять мнение заявителя или обязанного лица о необходимости совершения тех или иных процессуальных действий, принятия тех или иных промежуточных решений. Например, административно-публичный орган вправе самостоятельно, по своей инициативе осуществлять необходимые проверочные действия по обстоятельствам дела, назначать экспертизы, вызывать специалистов и т. п. Заявитель или обязанное лицо уведомляется лишь об окончательном результате рассмотрения дела.

Некоторые дела, связанные, в частности, с исполнением юридических обязанностей, могут возбуждаться и рассматриваться по инициативе самих административно-публичных органов. В судебном процессе существует не абсолютная, а относительная самостоятельность суда. Совершение всех процессуальных действий и принятие промежуточных решений, связанных, в частности, с доказыванием по делу, осуществляется судом по инициативе лиц, участвующих в деле либо по собственной инициативе, но с обязательным уведомлением этих лиц и по согласованию с ними.

3. Возложение на административно-публичный орган обязанности предоставления заявителю и обязанному лицу информации, необходимой ему для правильного оформления заявления (ходатайства) и других материалов дела и последующего разрешения этого дела. На суды такая обязанность в соответствии с гражданско-процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством РФ не возлагается.

Рассмотрим далее вопрос о стадиях исполнительного административнорегулятивного процесса.

Исходя из особенностей данного вида административного процесса, представляется возможным выделить следующие общие стадии, присутствующие во всех его производствах.

Первая стадия — возбуждение административно-регулятивного дела. Дело в административно-регулятивном процессе возбуждается путем принятия административно-публичным органом (его должностным лицом) соответствующего заявления, ходатайства или иного документа, в котором излагается просьба заявителя о предоставлении ему постоянного или временного субъективного юридического права, определенного правового статуса или об установлении каких-либо юридических фактов. К заявлению (ходатайству) должны также прилагаться иные предусмотренные соответствующим НГ1А документы, необходимые для разрешения дела. К документам, составленным на иностранных языках, необходимо прилагать их переводы на русский язык, заверенные в установленном законодательством порядке. Некоторыми НПЛ, регулирующими порядок разрешения отдельных видов административно-регулятивных дел, допускается возможность представления заявления и иных документов в электронной форме.

По окончании приема представленных заявителем документов производится их регистрация, о чем уполномоченным должностным лицом делается соответствующая запись в регистрационной книге (журнале) и объявляется заявителю. С момента регистрации заявления или иного представленного заявителем документа административно-регулятивное дело следует считать возбужденным. На стадии возбуждения дела до регистрации заявления административно-публичный орган (его должностное лицо) должен решить следующие вопросы.

• 1. Представлено ли заявление самим заявителем либо надлежащим образом уполномоченным им лицом?
• 2. Подведомственны ли данному органу вопросы, содержащиеся в заявлении и требующие разрешения?
• 3. Соблюдены ли установленные специальными нормативными правовыми актами требования к оформлению заявления (ходатайства) или иного представляемого заявителем документа?
• 4. Представлены ли заявителем все необходимые в соответствии со специальными нормативными правовыми актами документы и материалы, прилагаемые к заявлению?
• 5. Уплачены ли заявителем в установленном законодательством порядке и размерах государственная пошлина, регистрационный сбор либо иные обязательные при подаче заявления платежи?

Рассмотрение перечисленных вопросов осуществляется, как правило, в присутствии заявителя или уполномоченного им лица. Только после рассмотрения указанных вопросов и получения на них утвердительных ответов уполномоченное должностное лицо административно-публичного органа вправе осуществить регистрацию поступившего в этот орган заявления или иного документа, т. е. возбудить дело и принять его к своему производству.

В случае неудовлетворительного ответа хотя бы на один из сформулированных выше вопросов уполномоченное должностное лицо административно-публичного органа обязано отказать заявителю в принятии заявления с разъяснением причин такого отказа. Указанные основания для отказа в возбуждении соответствующего дела должны быть четко сформулированы в административно-процессуальном законодательстве. Кроме того, в IIIIА, регулирующем правила возбуждения и осуществления административно-регулятивного производства соответствующего вида, должна быть четко определена процессуальная форма решения (уведомления заявителя) об отказе в возбуждении дела, порядок и сроки доведения такого решения до заявителя.

С нашей точки зрения, отказ в возбуждении административно-регулятивного дела может быть выражен в устной форме в случае присутствия при приеме документов самого заявителя или уполномоченного им в установленном порядке представителя. Письменное мотивированное решение (уведомление) об отказе в возбуждении дела необходимо, по нашему мнению, в тех случаях, когда заявитель или его представитель не присутствует лично при принятии документов либо когда он, хотя и присутствует, но не согласен с принятым решением.

Если дело подведомственно другому административно-публичному органу или суду, должностное лицо, принимающее документы, обязано разъяснить заявителю, в какой орган ему следует обратиться для разрешения дела. Если заявителем представлены все необходимые в соответствии с требованиями специального НГ1А для разрешения дела документы, административно-публичный орган нс вправе отказать в возбуждении этого дела.

Административно-регулятивное дело может быть возбуждено также по решению самого административно-публичного органа, в частности путем вызова обязанных лиц для решения вопросов, связанных с исполнением ими своих юридических обязанностей. Например, таким образом возбуждаются дела о призыве граждан на военную службу, о регистрации их по месту жительства или по месту пребывания, об исполнении обязанностей по уплате налогов и иных обязательных платежей.

Вторая стадия — предварительная проверка представленных заявителем или обязанным лицом документов на предмет достоверности содержащихся в них сведений и соответствия их содержания действующему законодательству и подготовка материалов административно-регулятивного дела к рассмотрению по существу.

На этой стадии административно-публичный орган вправе в установленном законодательством порядке производить проверку представленных заявителем сведений с целью установления их достоверности. Кроме того, на второй стадии административно-регулятивного процесса административно-публичный орган вправе по своей инициативе запрашивать и получать от компетентных органов, организаций и должностных лиц дополнительные справки, иные документы и сведения, необходимые для разрешения возбужденного дела. По решению административно-публичного органа могут производиться различные проверки, экспертизы и обследования. Например, в ходе производства по призыву граждан на военную службу проводится предварительное медицинское освидетельствование призывников с целью определения их годности к военной службе. Все совершаемые на этой стадии административно-публичным органом действия и принимаемые им решения направлены, но сути, на подготовку рассмотрения дела, но существу и принятие по этому делу законного и обоснованного решения. От качества подготовки материалов дела на второй стадии зависит оперативность и объективность рассмотрения административного дела на следующей стадии процесса.

Во всех ППА, регулирующих отдельные виды административно-регулятивных производств, необходимо, с нашей точки зрения, определить способы и процессуальный порядок проведения, а также закрепления результатов проверок, обследований, экспертиз и совершения иных действий, направленных на предварительное установление всех обстоятельств дела, достоверности представленных по делу сведений.

Третья стадия — рассмотрение дела компетентным административнопубличным органом (его должностным лицом) по существу и принятие решения по делу.

Рассматривать возбужденное и подготовленное административное дело по существу с последующим принятием властного правоприменительного решения вправе только тот орган или должностное лицо, которые прямо уполномочены на это соответствующим НПА. Дело может рассматриваться как единолично руководителем или иным уполномоченным должностным лицом компетентного административно-публичного органа, гак и коллегиально, т.с. на заседании соответствующего органа.

В ходе рассмотрения дела по существу компетентный орган или должностное лицо, которым предоставлено право принятия решения, должны непосредственно изучить подготовленные материалы дела, в случае необходимости истребовать дополнительные документы, вызвать заявителя и других лиц, участвующих в деле. Доказательствами по делам, разрешаемым в ходе административно-регулятивного процесса, являются, как правило, документы, подтверждающие те или иные факты, содержащие необходимую по делу информацию, а также заключения экспертов и иных специалистов, акты обследований, осмотров. Как правило, дела в административно-регулятивном процессе рассматриваются компетентным органом или должностным лицом в отсутствие заявителя. Однако в соответствии с принципом гласности административного процесса заявитель, а также другие лица, участвующие в деле или заинтересованные в его разрешении, вправе присутствовать при рассмотрении дела по существу и вынесении решения. Некоторые виды дел в административно-регулятивном процессе в силу их особенностей вообще не могут рассматриваться без участия заявителя или обязанного лица. Например, дела об определении степени утраты гражданами трудоспособности, о призыве граждан на военную службу. При рассмотрении указанных категорий дел необходимо личное присутствие заявителей и обязанных лиц, так как действия производятся в отношении этих лиц непосредственно. Безусловно, при рассмотрении дела может участвовать адвокат либо иное лицо, представляющее интересы заявителя или обязанного лица.

Стадия рассмотрения дела завершается принятием административнопубличным органом решения, в котором должны быть разрешены все существенные вопросы рассмотренного дела. Правовая форма решений может быть различной в зависимости от существа рассматриваемого дела. Так, в частности, решения о регистрации нрав, актов гражданского состояния оформляются путем производства соответствующих записей в регистрационных документах с выдачей свидетельств о регистрации заявителям. Результаты рассмотрения некоторых категорий дел оформляются путем издания соответствующих административно-правовых актов, выраженных в виде официальных документов, обладающих определенными реквизитами, например решений призывных комиссий при военных комиссариатах, приемных комиссий вузов, указов Президента РФ о награждении государственными наградами, о приеме в гражданство и т. п. Порядок принятия решений, их правовая форма и реквизиты должны определяться административно-процессуальными нормами, регулирующими тот или иной вид административно-регулятивного производства.

Четвертая стадия (факультативная) — обжалование и опротестование вынесенного по административно-регулятивному делу решения. В случае обжалования вынесенного решения в содержательную часть данной стадии должна включаться лишь совокупность действий лица, подающего жалобу, и совокупность действий административно-публичного органа по передаче жалобы на рассмотрение вышестоящему органу. Все действия, совершаемые вышестоящим или надзорным административно-публичным органом, но принятию и разрешению жалобы, выходят за рамки административнорегулятивного процесса и образуют в совокупности отдельный вид административного производства — производство по разрешению жалоб.

Право обжалования вынесенного по делу решения предоставляется заявителю или обязанному лицу, а также их законным представителям в процессе. Обжалование решений в административно-регулятивном процессе в соответствии с действующим административно-процессуальным законодательством может производиться по выбору лица в вышестоящий или соответствующий надзорный административно-публичный орган либо в компетентный суд общей юрисдикции или арбитражный суд. Жалоба подается в установленный законодательством срок заинтересованным лицом в тот орган, который вынес решение по делу либо непосредственно в вышестоящий орган или в суд. Орган, решение которого обжалуется, обязан в установленный законодательством срок направить полученную им жалобу на рассмотрение в вышестоящий административный орган или в суд.

С момента поступления жалобы в вышестоящий административнопубличный орган административно-регулятивный процесс приостанавливается и возникает новый вид административного процесса — административно-защитный — в форме производства по разрешению административных жалоб. Если вышестоящий орган откажет в удовлетворении жалобы и оставит решение в силе, административно-регулятивный процесс прекращается либо переходит в стадию исполнения решения. В случае отмены решения вышестоящим административно-публичным органом административнорегулятивный процесс прекращается либо возобновляется на стадии рассмотрения в зависимости от правовых оснований отмены. Интересно отметить, что в случае подачи стороной, но административно-регулятивному делу жалобы в соответствующий суд административный процесс приостанавливается на период рассмотрения этой жалобы судом и вынесения по ней решения. С момента поступления жалобы (заявления) в суд возникает судебно-административный процесс. Если жалоба (заявление) будет удовлетворена судом и решение административно-публичного органа признано незаконным (недействительным), соответствующее административно-регулятивное производство прекращается либо возобновляется на стадии рассмотрения. Если же в удовлетворении жалобы судом будет отказано и решение административно-публичного органа будет признано законным и обоснованным, административно-регулятивное производство возобновляется и переходит в стадию исполнения вынесенного по делу решения либо прекращается.

Говоря об обжаловании, следует также обратить внимание на то обстоятельство, что лица, участвующие в деле, наделяются правом обжаловать не только окончательное решение по делу, но и промежуточные решения и действия (бездействие) административно-публичного органа и его должностных лиц, которые представляются им незаконными. В случае подачи такой промежуточной жалобы на любой из стадий административно-регулятивного процесса, стадия обжалования не возникает, и процесс продолжается в порядке, установленном соответствующими административноироцессуал ьн ыми нормам и.

Согласно ст. 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе принести протест на противоречащее закону решение административно-публичного органа, вынесенное по административно-регулятивному делу. При этом нужно иметь в виду, что в соответствии с указанным законом протест приносится только на правовой акт, в качестве которого может выступать любой документ, содержащий властное юридическое решение по рассмотренному дел}'. В случае принесения прокурором протеста на вынесенное по делу решение, возникает новое административное производство, в рамках которого административно-публичный орган, принявший решение, обязан в 10-дневный срок со дня поступления протеста рассмотреть его. По результатам рассмотрения протеста административно-публичный орган может оставить принятое им решение в силе либо отменить его полностью или частично, либо внести в него соответствующие изменения и дополнения. В случае отмены решения производство по делу прекращается. В случае же оставления решения в силе, в том числе и с учетом внесенных в него изменений, производство по делу возобновляется на стадии исполнения.

Пятая стадия (факультативная) — исполнение вынесенного по административно-регулятивному делу решения. На стадии исполнения заявители или обязанные лица, в отношении которых вынесено решение, совершают действия, направленные на реализацию предоставленных им субъективных юридических прав и исполнение возложенных на них субъективных юридических обязанностей. Данная стадия является факультативной, т. е. она может и отсутствовать в реально происходящем административнорегулятивном процессе. Это связано с тем, что в некоторых административных производствах после вынесения решения по делу прекращается административно-процессуальное отношение между заявителем и административно-публичным органом, а следовательно, прекращается и административный процесс.

После вынесения решения по некоторым категориям дел не требуется дальнейшее участие административно-публичного органа в реализации предоставленных заявителю этим решением субъективных юридических прав. Он осуществляет эти права самостоятельно. Например, после сдачи квалификационного экзамена и получения водительского удостоверения физическое лицо само реализует предоставленное ему право управления транспортным средством. Например, после регистрации брака в органе ЗАГС супруги самостоятельно реализуют возникшие у них семейные права и обязанности. Конечно, административно-публичные органы вправе осуществлять контроль за законностью использования предоставленных заявителям прав, но в этом случае речь будет идти уже не об обеспечении реализации самих прав физических лиц или организаций, а о выявлении и пресечении возможных нарушений порядка их реализации. Здесь уже возникает административно-охранительный процесс в форме административно-контрольного (надзорного) производства.

В некоторых административно-регулятивных производствах стадия исполнения вынесенного по делу решения является обязательной, поскольку реализация отдельных предоставленных заявителям прав и возложенных на них обязанностей требует гак называемого административного сопровождения. В таких производствах после вынесения решения по делу административно-процессуальное отношение, возникшее между заявителем или обязанной стороной и административно-публичным органом, не прекращается. Это связано с тем, что реализация заявителем предоставленного ему права, а также исполнение обязанным лицом возложенной на него обязанности являются невозможными без властно-распорядительного участия административно-публичного органа, предоставившего право или возложившего обязанность. Например, исполнение решения о назначении и выплате гражданину пенсии или пособия возможно только посредством постоянной властно-распорядительной деятельности органов социальной защиты. Исполнение решения о зачислении гражданина в высшее учебное заведение в качестве студента для последующего обучения возможно только посредством административно-распорядительной деятельности администрации вуза, организующей учебный процесс. Решение о призыве гражданина на военную службу исполняется посредством деятельности командования воинской части, в которой проходит службу призывник. В некоторых случаях, в частности в производствах, связанных с исполнением государственных обязанностей, стадия исполнения вынесенного решения совпадает со стадией рассмотрения административнорегулятивного дела, т. е. одновременно с вынесением решения происходит и его исполнение. Например, обязанность гражданина зарегистрироваться по месту жительства считается исполненной с момента осуществления такой регистрации соответствующим органом ФМС России.

Рассмотрим далее систему исполнительного административно-регулятивного процессуального права.