Основные системы организации местного самоуправления и управления

Правовую основу местного управления и самоуправления в любом государстве, как уже отмечалось, составляют конституционные положения, а также нормы текущего законодательства. Практически во всех национальных конституциях зафиксирован принцип, согласно которому система органов местного управления и самоуправления строится в соответствии с системой органов местного административно-территориального деления (схема 13.1).

Конституционная формула

В частности, такой подход характерен для основных законов Испании (ст. 135), Италии (ст. 114−116), Португалии (ст. 237,238), постсоциалистических стран, где структура местных органов власти закреплена на конституционном уровне.

Важный конституционный принцип организации местной власти, который декларируется в большинстве основных законов зарубежных стран, — наличие в самоуправляющих территориальных коллективах представительных органов, которые избираются на основании общих и равных выборов при тайном голосовании. Именно такой способ формирования местных органов самоуправления зафиксирован практически во всех конституциях зарубежных стран (например, ст. 115, 116 Конституции Бельгии, ст. 107 Конституции Люксембурга, ст. 129 Конституции Нидерландов, ст. 102 Конституции Чехии, ст. 69 Конституции Словакии).

В государственно-правовой практике различают разные типы (модели), или системы, местного управления, что определяет особенности правового регулирования этого института в разных странах.

Схема 13.1. Принципы территориального деления.

Некоторой спецификой отличается правовое регулирование местного управления в ряде государств, которые восприняли эту систему. В США, например, важнейшим правовым актом, который определяет правовой статус местных органов, являются муниципальные хартии; они существуют в 99 штатах. Хартии местного самоуправления дают возможность муниципалитетам самим выбирать структуру управления, обеспечивая этим плюрализм форм местной демократии.

Характеристика различных систем местного самоуправления представлена на схеме 13.2.

На родине классических муниципальных форм — в Великобритании — сложилась система, которая получила название английской. Подобная система местного управления действует в Австралии, Канаде, Новой Зеландии, США и других странах. Характерной чертой этой системы является отсутствие на местах полномочных представителей правительства, которые курируют.

Схема 13.2. Характеристика систем местного самоуправления.

местные выборные органы. Обычно это не означает, что власть не имеет никакого влияния на деятельность органов местного самоуправления. В Великобритании, например, министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, которые находятся в ведении местных обществ. Иные министерства, действуя в границах своих полномочий, осуществляют контроль в других сферах — в области образования (Министерство образования), социальных услуг (Министерство самоуправления), а контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами. Правительство воздействует на осуществление программ местных обществ, используя финансовые рычаги: субвенции, дотацию. Другая характерная черта системы — принцип, утвердившийся в Великобритании в IX в., согласно которому муниципальные органы делают только то, что им прямо разрешил закон.

Историческая традиция

Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Поэтому именно парламент, создавая частные и местные статусы, в которых определял полномочия муниципальных органов и их взаимоотношения с центральными органами, создал правовую базу муниципального управления. С 1689 по 1832 г. парламентом были приняты более 200 таких актов, которые создали основу для принятия в 1834 г. Закона об опеке нищих, считающегося актом, который заложил фундамент современной системы местного управления. В 1835 г. актом о муниципальных корпорациях установлен статус 178 городов Англии и Уэльса. Данный акт предусмотрел избрание муниципальных советников, гласность заседаний и т. п. Этими и последующими актами парламентом на протяжении столетия была создана современная система британских муниципальных органов.

В качестве самостоятельной муниципальной системы в научной литературе выделяют местное (коммунальное) управление Германии. Правовые принципы этой системы заложены еще в прусском Статуте городов, введенном в 1808 г., где представительным местным органам образовывался исполнительный коллегиальный орган — магистрат. Его возглавлял бургомистр, который был одновременно и председателем представительного органа власти. Согласно Статуту органы местного самоуправления были обязаны решать местные проблемы не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления.

Как видим, местное управление в ФРГ, а также в Австрии и Японии, схоже как англосаксонской, так и с французской системами, имея, однако, и некоторые специфичные черты, что позволяет исследователям говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах.

Близка к этой «гибридной» системе так называемая советская модель (система советов) местного управления, которая сохраняется в той или иной форме во Вьетнаме, в КНР, КНДР, на Кубе. Отдельные черты прослеживаются и в некоторых странах, созданных на территории бывшего СССР. В основе строительства этой модели заложен принцип равноправия представительных органов (советов) на соответствующей территории (в действительности они действуют по указанию местных органов управляющей (коммунистической) партии). Например, Конституция Кубы 1976 г. характеризует местные ассамблеи как высшие органы государственной власти на местах, которые осуществляют в границах своего круга ведения государственные функции в соответствующих территориальных единицах. Система советов характеризуется подчиненностью входящих в нее звеньев. Они выбирают свои исполнительные коллегиальные органы (исполкомы, местное правительство). Важной особенностью организации и деятельности советов было и остается партийное руководство ими, основными направлениями которого являются: а) выработка политической линии и указание основных вопросов, связанных с реализацией советами политики партии; б) формирование представительных органов, подбор, распределение, обучение и воспитание кадров, работающих в советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

В большинстве зарубежных стран муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления. К их ведению относятся принятие местного бюджета, издание нормативных актов по вопросам, отнесенным к их компетенции, установление местных налогов и т. п.

Основной организационно-правовой формой работы представительных местных органов являются сессии. Во Франции и в Японии, например, муниципалитеты собираются на очередные заседания четыре раза в год, в Италии — не менее двух раз в год. В Великобритании муниципальные общества графств собираются на очередные заседания ежеквартально, а некоторые советы — ежемесячно. В США заседания советов созываются еженедельно, один раз в две недели или ежемесячно. Заседания советов имеют открытый характер, но муниципалитет может принять решение о проведении закрытого заседания.

Как правило, муниципальные советы создают разные комиссии или комитеты — постоянные и временные. Они могут быть также отраслевыми, функциональными и территориальными. Так, в Великобритании 2/3 советов графств, которые практически руководят многими направлениями муниципальной деятельности, имеют до девяти комитетов, а 1/3 — более девяти.

Важная роль в муниципальном управлении принадлежит исполнительным органам, которые несут ответственность за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Нередко при анализе структуры местного самоуправления используется и более широкое понятие — исполнительный аппарат, который включает в себя как властный исполнительный орган общей компетенции (бургомистры, мэры, исполнительные коллегиальные органы и т. п.), так и подчиненные ему органы специальной компетенции (департамент, бюро и т. д.).

При этом необходимо обратить внимание на такую особенность. Исполнительный орган в ФРГ, Японии и других странах с континентальной моделью местного управления может выполнять некоторые функции государственной администрации. В данном случае исполнительный орган занимает как бы двоякое положение. С одной стороны, он рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой — как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за выполнение доверенных ему функций (исполнение законов на определенной территории, обеспечение общественного порядка и безопасности, регистрация актов общественного состояния, выдача различных единовременных разрешений и т. п.). В таком двойном качестве выступают, например, мэры во Франции, Италии, Японии и других странах.

Государственно-правовая практика зарубежных стран выработала несколько способов формирования исполнительных органов на местах.

Очень часто представительные местные органы выбирают из своего состава руководителя (Великобритания, США). В ряде немецких земель (Рейнланд — Пфольц, Саар) бургомистр (исполнительный местный орган) также выбирается местным советом, будучи его председателем. Но здесь бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем власти соответствующей земли. Избрание единоличного органа (председателя исполнительного аппарата) советом характерно для многих государств (Австрии, Дании, Испании, Египта, Мексики и др.).

Представительные местные органы могут избрать из своего состава и исполнительные коллегиальные органы (в Италии, например, такой орган на уровне областей, провинций и коммун называется джунтой). Коллегиальный исполнительный орган — магистрат — формируется на низовом уровне в немецких землях Бремен, Гессен и др. Он выбирается представительным органом из своего состава и включает 6−12 членов, в том числе бургомистра.

Для советской системы местного управления также характерно наличие исполнительных коллегиальных органов. Так, согласно ст. 114 Конституции Кубы провинциальные и муниципальные ассамблеи народной власти из числа своих членов выбирают исполнительные комитеты. Члены исполнительного комитета избирают председателя, заместителя и секретаря, которые утверждаются ассамблеей.

В некоторых государствах исполнительный единоличный орган избирается населением. Так, в Японии населением избираются: губернатор — в префектурах; мэры — в муниципалитетах и старосты — в селах. В некоторых государствах (например, в Бельгии и Нидерландах) мэр (бургомистр) назначается председателем правительства по рекомендации соответственного муниципального совета. Наконец, в управлении местными делами некоторых стран (Гана, Малайзия, Чад и др.) участвуют вожди племен. По закону они не рассматриваются как органы самоуправления, но в повседневной жизни играют очень важную роль (раздел земли общества, пастбища, урегулирование семейных отношений, сельских споров и др.).