Мегарегулирование в Великобритании

Предпосылками перехода к единому финансовому регулятору в Великобритании в начале XXI в. явились следующие факты:

• • рыночные тенденции, такие как рост количества финансовых конгломератов и стирание границ между финансовыми продуктами, сделали секторальное регулирование неадекватным;
• • экономия на масштабе от введения единого интегрированного регулятора;
• • ощутимые преимущества от создания единого регулятора и непротиворечивых целей его деятельности;
• • очевидные плюсы от установления четких целей и ответственности за их исполнение, от снижения издержек по регулированию.

Ответом на наметившиеся тенденции на финансовом рынке стало объявление о грядущей реформе финансового сектора в 1997 г., которая заключалась в слиянии функций банковского надзора и регулирования инвестиционных услуг и передаче их единому органу — Управлению по ценным бумагам и инвестициям (Securities and Investments Board, SIB), которое потом было переименовано в Управление по финансовыми услугам (FSA).

В 1998 г. FSA были переданы полномочия по банковскому надзору от Банка Англии, в 2000 г. полномочия по надзору за котируемыми компаниями — от Лондонской биржи. По Закону «О финансовых услугах и рынках» от 2000 г. (FSMA 2000) к FSA перешли полномочия еще шести агентств и были установлены правовая структура FSA, его цели и задачи. В 2004 г. FSA были переданы функции регулирования ипотечного рынка, в 2005 г. — функции регулирования страхового бизнеса.

FSA, по сути, было создано с целью положить конец финансовому саморегулированию и консолидировать регулятивные полномочия, до тех пор распределенные между рядом агентств, в едином ведомстве, что вылилось в серию финансовых скандалов в 1990;х гг., кульминацией которых стал крах старейшего английского банка — Barings Bank¹.

FSA являлось независимым негосударственным органом, ответственным перед Министерством финансов и опосредованно перед парламентом. Управление было независимым от правительства и спонсировалось полностью за счет регулируемых фирм.

У FSA было четыре основные цели:

• 1) поддержание стабильности финансовой системы Великобритании, включая финансовые рынки, биржи и прочие регулируемые сферы;
• 2) способствование общественному пониманию финансовой системы;
• 3) достижение определенного уровня защиты потребителей;
• 4) сокращение числа финансовых преступлений.

Характерными чертами регулирования FSA были исповедуемый рискориентированный подход и стремление к превентивному воздействию. FSA исходило из ответственности не только менеджеров регулируемых фирм, но и потребителей за свои решения. Целью такого подхода было объединение и упрощение подходов предыдущих регуляторов. К сожалению, эта цель так и не была достигнута.

FSA обладало полным нормотворческим спектром и осуществляло контроль над 29 тыс. фирм различного масштаба и сферы деятельности, однако неэффективность деятельности управления стала очевидна в период финансового кризиса 2008 г., что повлекло за собой смену регулятивной концепции в Великобритании. Концепция «легкого касания» стала подвергаться острой критике, а необходимость макроэкономического регулирования, а не только надзора за индивидуальными фирмами стала ясна.

Ряд факторов предопределили тяжелые последствия мирового финансового кризиса для финансовой системы Великобритании, в том числе высокая вовлеченность банков Великобритании в высокорискованные, высоколевериджированные операции, рост секьюритизированного и ипотечного кредитования и теневого банкинга (shadow banking). Множество банков, включая Northern Rock, Bradford & Bingley, Alliance, Leicester, HBOS, активно пользовались международным межбанковским кредитом для фондирования своих операций^[1][2], что и стало корнем их проблем осенью 2008 г., когда произошло сжатие финансовых рынков (включая международный МБК и рынки ABS/MBS) и ликвидности, лишив эти банки источников капитала.

Провал регулятора — FSA — в деле предотвращения финансового кризиса общепризнан. Однако даже с учетом регулятивной реформы в Великобритании неясно, учтены ли уроки кризиса.

Кризис обнажил ряд изъянов в межнациональном финансовом регулировании и надзоре прежде всего над ТНБ и финансовыми фирмами и поднял вопрос о новом подходе. Суть проблемы была емко сформулирована предыдущим руководителем Банка Англии Мервином Кингом — глобальные банковские институты глобальны лишь пока они нормально функционируют, но когда приходит кризис, они становятся вновь национальными, т. е. в период кризиса именно национальный центральный банк становится для них кредитором последней инстанции. Банкротства Lehman Brothers и Landsbanki лишь подтверждают, что решения о спасении принимает национальный центральный банк, который исходит из последствий для национальной, а не мировой экономики, что может нести тяжелые последствия для клиентов байка и его партнеров за рубежом.

В 2010 г. было объявлено о решении заменить единый финансовый регулятор двумя регулятивными органами и изменить финансовую регулятивную систему Великобритании. В 2012 г. произошел переход к модели twin peaks, который был полностью завершен в 2013 г. с упразднением FSA. Управление по финансовыми услугам было заменено на два органа — Управление пруденциального надзора (Prudential Regulation Authority, PRA), подотчетное Банку Англии, а также Управление финансового поведения для надзора за текущим поведением на финансовом рынке (Financial Conduct Authority, FCA). Также был создан Комитет по финансовой политике (Financial Policy Committee, FPC), подотчетный Банку Англии, целью которого является защита стабильности финансовой системы в целом и макропруденциальное регулирование.

Закон о финансовых услугах 2012 г. {Financial Services Act 2012) предполагает, что PRA будет ответственно за пруденциальное регулирование всех депозитарных корпораций (банков, жилищно-строительных кооперативов и кредитных союзов), страховщиков и крупных инвестиционных фирм (далее совместно именуемые PRA-субъекты). В сферу деятельности PRA подпадает порядка 1700 финансовых фирм.

Основной целью PRA является способствование стабильности и безопасности регулируемых PP/1-субъектов. Для достижения этой цели PRA следит за гем, чтобы действия РРА-субъектов не повлекли отрицательные эффекты для финансовой системы Великобритании, либо минимизирует эти эффекты. В отношении страховой отрасли PRA также стремится к обеспечению определенной степени защиты страхователей¹.

Совместно с PRA Управление финансового поведения (FCA) образует мегарегулятор модели «двух вершин»^[3][4]. В отличие от PRA, подчиненного Банку Англии, FCA является независимым регулятором. FCA осуществляет надзор над текущим поведением на финансовом рынке и пруденциальное регулирование фирм, не подпадающих под юрисдикцию РИА (т.с. некрупных инвестиционных фирм, бирж и прочих финансовых посредников). В сферу регулирования FCA попадает порядка 23 тыс. фирм.

Стратегической целью FCA является обеспечение правильного функционирования соответствующих рынков. Операционные цели — обеспечение должной степени защиты потребителей, защита и увеличение целостности финансовой системы Великобритании, поддержание эффективной конкуренции в интересах потребителей на рынках финансовых услуг. У FCA также имеются обширные нормотворческие полномочия, в некоторых областях значительно превосходящие полномочия бывшего FSA¹. Насколько эффективно оба агентства учтут уроки кризиса и недостатки их предшественника, покажет лишь время.

• [1] См.: The Financial Services Authority: Watchdog or lapdog? A case study of the Marketsin Financial Instruments Directive. L., 2012. P. 7.
• [2] Cm.: Turner A. The Turner Review. A Regulatory Response to the Global Banking Crisis. L" 2009. P.41.
• [3] См.: Bates С. A brief overview of the Financial Services Act 2012 and the New UK financialRegulation Framework. L., 2013. P. 2.
• [4] URL: http://www.bankofengland.co.uk/PRA.