Мегарегулирование в Нидерландах

В 2002 г. в Нидерландах был осуществлен переход к целеориентированному (objective-based) финансовому мегарегулятору по типу «двух вершин», в связи с чем Центральный банк Нидерландов (DNB) стал ответственным за пруденциальное регулирование деятельности всех финансовых институтов (банков, страховых компаний, инвестиционных фирм, пенсионных фондов и брокерских фирм), а Служба по финансовым рынкам (AFM) — за надзор над нормами поведения, включая надзор над деятельностью рынков ценных бумаг с акцентом на рыночном поведении и защите инвесторов/потребителей.

Twin peaks заменила собой модель секторального регулирования посредством множества регуляторов (банковский регулятор — DNB, регулятор пенсионного и страхового рынка — PVK и регулятор рынка ценных бумаг — STE). Полный переход завершился к 2007 г., незадолго до финансового кризиса, с вступлением в силу Акта по финансовому надзору (Act for Financial Supervision, AFS) и Пенсионного акта.

Обоснованием модели twin peaks послужили несколько положений:

• • предпочтение единого финансового регулятора было следствием изменений в голландской финансовой отрасли. Соответствуя глобальным трендам, в финансовой системе Голландии доминировали несколько межсекторальных крупных финансовых конгломератов, которые предлагали сложные финансовые продукты, не вмещавшиеся в рамки обычных кредитных, страховых или иных продуктов. Единственным приемлемым регуляторным ответом на данный тренд было создание единого пруденциального регулятора, что способствовало также и уменьшению возможностей для регуляторного арбитража;
• • целеориентированный надзор послужил причиной разделения пруденциального надзора и надзора за нормами поведения между двумя агентствами. Альтернативой этому могло бы послужить создание единого мегарегулятора, оправдываемое обычно синергетическим эффектом. Однако голландские власти исходили из того, что цели пруденциального регулирования, направленного на обеспечение финансовой стабильности, значительно отличаются от целей надзора над правилами поведения на рынке, заключающегося в защите инвесторов. Эти виды надзора, несмотря на весь синергетический эффект, не пересекаются, поскольку используют различные методы для достижения своих целей. К тому же в обычное время защита потребителей привлекает большее политическое внимание, нежели пруденциальный надзор, результатом чего может стать отвлечение необходимых для осуществления пруденциального регулирования ресурсов^[1];
• • решение объединить пруденциальные функции в DNB объяснялось несколькими факторами. Во-первых, пруденциальная и монетарная политика близко связаны, как и цели макроэкономической и финансовой стабильности, что создает синергетический эффект от их объединения в одном органе. Во-вторых, независимость центрального банка важна в период кризисов, когда зачастую требуется принятие трудных решений. Консолидация макрои микропруденциальных функций в центральном банке отличает голландскую модель twin peaks от, к примеру, австралийской. В результате консолидации макропруденциальный надзор (обеспечение стабильности финансовой системы) становится связанным с микропруденциальным надзором (обеспечение финансовой стабильности отдельных финансовых институтов).

Модель twin peaks хорошо себя проявила в период недавнего финансового кризиса, что позволило снизить его последствия для банковского сектора. Этому способствовало четкое разделение функций и полномочий между ключевыми регулирующими органами.

DNB являлся ключевым регулятором для всех банков, пока не потребовалось принятие экстренных мер, но спасению банков-банкротов. Центральный банк обеспечил экстренной ликвидностью (программа ELA) платежеспособные банки и ввел корректирующие меры для проблемных банков. AFM, располагая особыми функциями по кризисному управлению банков, способствовала повышению эффективности банковских антикризисных мер и общей транспарентности. Министерство финансов, ответственное за общую финансовую стабильность, играло главную роль при государственном спасении банков ABN Amro, ING и других финансовых институтов.

И тем не менее финансовый сектор Голландии жестоко пострадал от финансового кризиса. Наибольшим испытаниям DNB подвергся в ходе поглощения ABN Amro и последующего государственного спасения Fords, банкротства DSB Bank и пенсионного кризиса¹.

Осенью 2008 г. банкротство Lehman Brothers привело к коллапсу мировой финансовой системы, в частности межбанковского рынка. Являясь макрои микропруденциальным регулятором, DNB действовал быстро и обеспечил банковский сектор ликвидностью. К тому же DNB провел серию стресс-тестов на ликвидность до начала финансового кризиса. Относительно поглощения ABN Amro центральный банк критиковали за неполное использование своих функций по обеспечению финансовой стабильности. DNB не решился заблокировать поглощение ABN Amro компанией Fortis, хотя с юридической точки зрения центробанк мог наложить вето на такую сделку, поскольку такие полномочия неявно указаны в законе. Комиссия, исследовавшая роль регулятора в банкротстве DSB Bank, также не нашла в этом проявления недостатков модели twin peaks, но указала на необходимость усиления полномочий DNB_y в том числе касательно его организационной культуры. Пенсионный кризис тяжело ударил по пенсионной системе Нидерландов. Коэффициенты покрытия пенсионных фондов подверглись двойному воздействию вследствие как коллапса рынка акций, так и падения процентных ставок. DNB отреагировал требованием к пенсионным фондам предоставить план по восстановлению ставок по покрытию к установленному уровню. Однако действенный как микропруденциальный, этот план оказался процикличным с макроируденциальной точки зрения. Пенсионные фонды массированно продали акции из своего портфеля, усугубив падение рынка, а попытки снизить пенсионные выплаты и увеличить отчисления негативно сказались на общей макроэкономической ситуации.

Кризис обнаружил ряд моментов, исправление которых поможет повысить эффективность голландской регулятивной модели:

• • в докризисный период микропруденциальное регулирование полагалось на так называемое воздействие убеждением (moral suasion)^[2][3]. Хотя у DNB были широкие полномочия и санкции для обеспечения соблюдения законов и правил, центральный банк неохотно использовал строгие меры принуждения. С учетом изменений в голландской банковской системе модель, полагающаяся лишь на «воздействие убеждением», становится все менее эффективной;
• • кризис обнажил пробелы в пруденциальном регулировании международных крупных сложных финансовых институтов (так называемых LCFI), таких как Fortis и ING Group. Хотя модель «двух вершин» и разрабатывалась специально в ответ на появление LCFL ресурсы и надзорные функции в распоряжении регулятора в отношении международных операций LCFI остались относительно ограниченны;
• • власть DNB над финансовыми холдингами ограниченна. В отношении смешанных финансовых конгломератов функции центрального банка ограничены выдачей инструкций, но не введением санкций. Что касается страховых групп, существуют неявные законодательные ограничения, не позволяющие DNB наложить лимиты на внутригрупповые операции. Кроме того, полномочия DNB ограничены и в отношении нерегулируемых холдинговых компаний.

Опыт Голландии показывает, что отделение пруденциального надзора от надзора над нормами поведения имеет смысл и может быть осуществлено на практике. Основная трудность лежит в сфере сочетания микрои макропруденциалыюго регулирования и монетарной политики в едином органе.

Несколько стран в последнее время осуществили переход к модели twin peaks: Франция и Бельгия перешли на модель «двух вершин», финансовые регулирующие модели Испании, Италии и Португалии уже имеют черты данной модели^[4]. Пока количество таких моделей мегарегулирования недостаточно для координации с монетарной политикой ЕЦБ. С переходом Великобритании к twin peaks, учитывая мощную монетарную роль Банка Англии, появляется шанс связать воедино европейскую пруденциальную и монетарную политики.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что к основным причинам перехода страны к мегарегуляторной структуре обычно относят тенденцию к доминированию в финансовой сфере межсекторальных финансовых конгломератов, плюсы от экономии на масштабе и снижения вероятности регуляторного арбитража, а также синергетический эффект от объединения монетарных и пруденциальных функций в едином органе. С другой стороны, опыт финансового регулирования в США показывает, что и отсутствие единого регулятора не мешает осуществлять эффективное финансовое регулирование и надзор, даже в период кризиса.

Стоит отметить и негативные тенденции, так или иначе присущие всем мегарегуляторам, а именно проблему захвата регулятора, что объясняется чересчур сильной связью регулятора с регулируемой отраслью и зачастую переходом топ-менеджеров из регулятора в финансовые институты и наоборот (revolving doors). Личная связь руководителей регулятора с регулируемыми институтами на фоне законодательно закрепленных отношений спонсорства регулятора со стороны финансовой отрасли приводят к недостаточной жесткости принимаемых мер и предпочтению мягкого вмешательства {moral suasion). Кроме того, полномочия регуляторов в отношении транснациональных финансовых групп ограниченны, что поднимает вопрос о необходимости создания наднациональных финансовых регулятивных структур.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Каковы основные каналы воздействия центрального банка на международные финансы?
• 2. Что является последствием резервного статуса валюты с точки зрения международного движения капитала?
• 3. Каковы особенности распределения официальных валютных резервов в глобальном масштабе и управления ими?
• 4. Каким образом при высоких темпах роста долларовой массы США в самих США удается не допускать высокой инфляции?
• 5. Как денежно-кредитная политика эмитентов резервных валют связана с объемом ликвидности в мире?
• 6. Какие существуют модели мегарегулятора? Назовите их основные черты.

• [1] См.: Taylor М. W. The Road from «Twin Peaks» and Way Back // Connecticut InsuranceLaw Journal. 2009. Vol. 16. № 1. P. 61−96.
• [2] См.: KremersJ., Schoemaker D. Twin Peaks: Experiences in the Netherlands. L., 2010. P. 7.
• [3] Cm.: ZhouJ. Financial Sector Supervision: the Twin Peaks model // IMF, 2011. P. 8.
• [4] См.: KremersJ., SchoemakerD. Twin Peaks: Experiences in the Netherlands. P. 9.