Причины и последствия конфликта интересов

Несмотря на то, что в теории термин «конфликт интересов» имеет четкое определение, на практике его чрезвычайно трудно охарактеризовать, поскольку границы между государственными и личными интересами не всегда четко определены. Более того, отслеживание этих границ —трудная и дорогостоящая задача. В результате нормативные акты разных стран, касающиеся характера и состава конфликта интересов, существенно отличаются друг от друга.

С конфликтом интересов теснейшим образом связаны такие негативные явления, как злоупотребление служебным положением, фаворитизм и непотизм (кумовство) и развивающаяся на их основе коррупция.

Фаворитизм. Это оказание услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам.

Непотизм (кумовство). Это форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать своих родственников на государственные должности; например, вновь избранная администрация заменяет работающих государственных служащих членами своих семей и близких друзей.

Негативными последствиями фаворитизма и непотизма, и, соответственно, терпимости к конфликтам интересов являются:

• Создание односторонних преимуществ, нарушение равных условий конкуренции или доступа к государственным ресурсам и услугам.

Терпимость к конфликтам интересов способствует формированию под государственной крышей кланов (монопольных или доминирующих групп), обеспечивающих выгодные для себя условия в ущерб государству, конкурентам и третьим лицам.

Вероятно, именно это может являться реальным препятствием развития малого и среднего предпринимательства. Возведение административных барьеров служит скорее лишь инструментом реализации достигнутого благодаря терпимости к конфликтам интересов монопольного положения той или иной группы «при власти».

• • Развитие коррупции.
• • Напомним по индексу восприятия коррупции Транспаренси Интернэшнл в 2004 г. Россия занимала 90-е место из 146 стран с баллом, равным 2,8 (в 2003 г. — 2,7) из 10 возможных (более высокий балл соответствует более низкому уровню восприятия коррупции).
• • Возможность принимать предусмотренные должностью решения (совершать действия) в своих интересах, то есть существующий конфликт интересов — это механизм извлечения ненадлежащей выгоды (получения неосновательного обогащения) гораздо более выгодный и безопасный, чем взятка за благосклонность к посторонним третьим лицам.
• • Низкая (в условиях терпимости к конфликту интересов) эффективность государственного управления, расходования государственных ресурсов.
• • В условиях распространенности конфликтов интересов любые объемы выделяемых ресурсов будут уходить «сквозь пальцы», в направлении интересов не государства и его граждан, а в интересах распорядителя этих ресурсов.
• • Причинениеущерба престижу государства, государственной службе и конкретному государственному органу.

Можно предположить, что большая часть недоверия к государственным органам значительной части россиян порождена именно распространенностью конфликтов интересов и терпимостью к ним. Трудно доверять государственным органам, должностные лица которых, не скрывая существующих конфликтов интересов, демонстрируют приоритет собственных интересов над государственными. Тем более что использование служебного положения в личных целях, трудно доказуемое для следствия, очевидно окружающим. Это может даже не осуждаться, но доверия к государственным органам не добавляет.

Особенно важным является тот факт, что часто о возникшем конфликте интересов знает только сам госслужащий; таким образом, он и является активной фигурой в разрешении этих конфликтов. И здесь особую роль играет развитость его позитивных нравственных качеств. «Моральный выбор —важный этап в человеческой деятельности любого рода и одновременно серьезное испытание для личности, исповедуемых ею принципов. Он заключается в том, что индивид по внутреннему убеждению, порой автоматически, самоопределяется в отношении системы ценностей, идеала и способов его реализации в конкретном поступке или во всей линии поведения»¹. Наиболее отчетливо это проявляется как раз в конфликтной ситуации, когда сталкиваются противоположные интересы, вступают в противоречие различные моральные требования. Процесс выхода из ситуации морального конфликта сопровождается борьбой мотивов. Например, принимая решение выполнять или не выполнять незаконные распоряжения руководителя, служащий руководствуется субъективными мотивами, побуждающими его поступить так или иначе.

Состояние морального конфликта на государственной службе имеет эмпирически регистрируемые проявления. Можно выделить ряд индикаторов прохождения государственным служащим состояния морального конфликта. К их числу относятся: снижение качества и интенсивности деятельности, удовлетворенности профессиональной деятельностью; усиление психоэмоционального напряжения и стресса; снижение самооценки, нарушение механизма адаптации, неуверенность в завтрашнем дне, ощущение нестабильности, социальной неустойчивости, пессимизм. О наличии моральных конфликтов, вызванных у государственного служащего своим социально-ролевым статусом, можно судить по степени их удовлетворенности: 1) работой; 2) заработной платой; 3) соответствием профессиональной подготовки содержанию должностных обязанностей. Специальные исследования показали, что каждый пятый из опрошенных государственных служащих заявляет о своей неудовлетворенности работой^[1][2].

Конфликтная ситуация в системе государственной службы должна регулироваться в немалой степени нравственными средствами и способами, путем формирования соответствующих кодексов и создания реальных механизмов их внедрения в повседневную деятельность государственных служащих. Последние должны принимать подлинно моральные решения.

Следует подчеркнуть то, что руководители практически не используют моральные регуляторы в практике управления персоналом государственной службы. Свидетельством тому являются следующие результаты социологических исследований:

• — из числа уволенных с государственной службы ни один не уволен за нарушение норм морали;
• — лишь 5,8% государственных служащих получили взыскания за нарушения норм морали;
• — поощрения за высоконравственный поступок были объявлены лишь 4,3% государственных служащих.

Приведенные данные красноречиво иллюстрируют отношение к моральной составляющей в системе управления государственной службой. Показательны в данной связи результаты опроса экспертов: лишь 8,3% респондентов указали, что руководители государства этим проблемам уделяют большое внимание, 33,7 % сочли внимание небольшим, а 41,3% опрошенных отметили его незначительность^[3] .

Таким образом, ситуация «конфликта интересов» имеет помимо других факторов и моральную составляющую, ибо во многом зависит от уровня нравственной культуры государственных служащих, от их умения приниматьдолжные моральные решения. Моральные усилия государственного служащего должны быть подкреплены четкой правовой регламентацией его деятельности, комплексом мер по предупреждению подобных ситуаций, их выявлению, недопущению или минимизации вредных для личности, общества и государства последствий.

Конфликт интересов проявляется в причинении имущественного ущерба третьим лицам, в том числе в результате нарушения равных условий конкуренции или доступа к государственным ресурсам и услугам; причинение имущественного ущерба государству (в том числе в виде упущенной выгоды). Если, например, согласиться, что создание административных барьеров для развития малого бизнеса — это следствие распространенности конфликтов интересов, то можно вспомнить, что по экспертным оценкам для малого бизнеса России терпимость к подобным конфликтам обходится в 10% его выручки.

В системе государственной службы ситуация конфликта интересов может возникать не только на индивидуальном/персональном уровне (у физического лица), но и на уровне организации в целом. В связи с этим конфликт интересов можно четко разделить на «личностный» и «корпоративный». Эти виды конфликта интересов различаются как по предпосылкам возникновения, так и по их проявлениям.

Среди предпосылок возникновения «личностного» конфликта интересов можно выделяют¹:

• — невысокий моральный уровень конкретного госслужащего;
• — наличие в служебной деятельности (должностных функциях) областей, подразумевающих принятие решений на основе субъективных оценок;
• — несовершенство системы отчетности, контроля и аудита деятельности;
• — отсутствие норм и правил разрешения возникшего «личностного» конфликта интересов.

В свою очередь предпосылками возникновения «корпоративного» конфликта интересов являются:

• — несовершенство законодательства и системы контроля и аудита деятельности.
• — различие целей ведомства и государства в целом в силу неправильного понимания ведомственных задач или их неточной/нечеткой формулировки;
• — превалирование краткосрочных планов организации над долгосрочными.

Наиболее полное перечисление примеров проявления «личностных» конфликтов интересов на государственной службе дают канадские политологи Кен Кернаган и Джон Лангфорд в книге «Ответственный государственный служащий»^[4][5]:

• — использование служебного положения для лоббирования чьих-либо интересов;
• — использование конфиденциальной информации;
• — работа по совместительству;
• — использование ресурсов организации в личных интересах;
• — использование служебного положения для целей развития личного бизнеса;.
• — деятельность после увольнения со службы (ухода на пенсию);
• — конфликты интересов, связанные с подарками и взятом ничеством.

Проявлениями «корпоративного» конфликта интересов может стать:

• — неэффективное и неэкономное расходование выделенных государством средств;
• — лоббирование конкретных поставщиков или их групп.

В международной практике вопрос управления либо предотвращения конфликта интересов рассматривается как один из ключевых элементов стратегии противодействия коррупции на государственной службе.

• [1] Гражданская служба: нравственные основы, профессиональнаяэтика: Учебное пособие / Общ. ред. В. М. Соколова, А И. Турчинова. М: Иэд-во РАГС: Статут, 2006.
• [2] Там же С. 89 — 101.
• [3] Гражданская служба' нравственные основы, профессиональнаяэтика: Учебное пособие.
• [4] Храмкин АЛ. Конфликт интересов в системе государственнойслужбы: особенности государственных закупок/www.strategy-spb ru
• [5] www ethics.ubc.ca/mcdonald/conflict.htm.