Государственно-частное партнерство в инновационной сфере

Инновационная сфера для государственно-частных партнерств является относительно новым предметом сотрудничества по сравнению с общественной инфраструктурой. Развитие инновационной деятельности в развитых странах осуществляется усилиями и государства, и частного сектора. В результате интенсивное развитие отраслей инновационной экономики в передовых странах опирается сегодня именно на эффективное государственно-частное партнерство как по сути, так и во многих случаях по форме.

Создание инновационной системы в развитых странах сформировало следующее представление о ролях участников. Государство содействует производству фундаментальных знаний и задает направления развития технологиям стратегического характера, создает инновационную инфраструктуру и обеспечивает благоприятный режим для инновационной деятельности частных компаний, а частный бизнес, выбирая для себя благоприятную среду, создает новые технологии на основе передовых исследований и разработок, участвует в трансфере и занимается коммерциализацией инноваций.

Инновационную деятельность отождествляют прежде всего с фундаментальными и прикладными НИОКР. Фундаментальные исследования в абсолютном большинстве стран финансируются государством, в то время как прикладные — частными компаниями, осуществляющими коммерциализацию разработок. Выделяют четыре основных способа присутствия государства в инновационной деятельности: через прямое участие (финансирование государственных структур, занимающихся инновациями); посредством государственного заказа и организациям, исследовательским лабораториям и центрам разных форм собственности; путем предоставления безвозмездных субсидий (грантов) на проведение фундаментальных научных исследований организациям, исследовательским лабораториям и научным центрам разных форм собственности; налоговые, имущественные и иные льготы предприятиям и организациям, осуществляющим научную и инновационную деятельность.

Такие формы взаимодействия, как государственный заказ, предоставление грантов, предоставление льгот, широко используются государством для стимулирования инновационной деятельности частным бизнесом, однако их неверно было бы отождествлять с практикой ГЧП. Совокупность различных инструментов государственной поддержки инноваций формирует эффективную модель взаимодействия государства и частного бизнеса в инновационной сфере, при этом в ряде наиболее передовых стран ГЧП становится центральным механизмом этого инструментария.

Как в мире, так и в России наличие других устоявшихся форм поддержки инноваций в целом пока еще превалирует над формой отношений в виде ГЧП в инновационной сфере. В частности, лишь очень небольшую часть проектов ГЧП, реализуемых сегодня в России, можно напрямую отнести к инновационной сфере, в наиболее развитых странах доля таких проектов гораздо выше. Однако наличие общего предмета для партнерства и опыт применения ГЧП в России на федеральном уровне и в регионах в ряде отраслей, принятие Закона о ГЧП позволяют предполагать возможности появления отношений и проектов ГЧП и в инновационной сфере, как ранее это произошло в отраслях создания общественных благ (транспортная, социальная инфраструктура).

За рубежом ГЧП в инновационной сфере наиболее часто реализуются в форме среднесрочных программ исследований (на 3—10 лет). В качестве примеров можно привести «Программу кооперативных исследовательских центров» в Австралии, программы центров компетенции в Австрии, «Национальные центры технологических исследований и инноваций» во Франции, программу «Ведущие технологические институты в Нидерландах, «Программу технологических центров поддержки» в Испании и др.^[1] При этом значительная часть средств на инвестиции в сферу НИОКР в рамках партнерств государства и частного бизнеса в наиболее развитых странах привлекается из-за рубежа (рис. 4.7).

Рис. 4.7. Инвестиции в сферу НИОКР в Австрии в 2014 г. (оценочно),

млн евро^[2]

В западных странах уже сформировалась определенная модель использования ГЧП при решении задач финансирования инновационных проектов и развития инновационной инфраструктуры. Общим местом при финансировании совместных инновационных проектов является то, что государственное субсидирование доминирует на ранней, наиболее рискованной стадии финансирования инновационных проектов, когда требуются «деньги для посева» (seed money). В дальнейшем научные результаты, полученные на ранних стадиях НИОКР, должны быть использованы частным сектором на стадиях их прикладного доведения, промышленного освоения и реализации потребителям.

Исходя из этого, суть ГЧГ1 в инновационной сфере часто определяют как «координацию интересов и действий государственных и частных участников при доведении научных результатов до инноваций»^[3]. По другому определению, ГЧП в инновационной сфере является «институциональным и организационным альянсом между государством и бизнесом в целях реализации инновационных проектов в широком спектре инновационной сферы экономики, отраслей промышленности и областей научных исследований»^[4]. Основные цели, которые решает государство при помощи ГЧП, заключаются в привлечении финансовых средств частных партнеров для развития признанных приоритетными направлений науки, техники и технологий, в координации действий и взаимосвязей субъектов инновационного процесса, включая малое и среднее предпринимательство. Основные цели и интересы бизнес-структур при вступлении в ГЧП — снижение коммерческих рисков и сроков окупаемости инвестиций в инновации.

Главным вызовом для успешной реализации отношений ГЧП в инновационной сфере является преодоление разрыва между фундаментальными и прикладными разработками, обеспечение долгосрочности и взаимной выгодности отношений между конкретными государственными структурами и частными компаниями, которые вовлечены в процессы передачи результатов фундаментальных исследований для осуществления прикладных разработок и дальнейшей их коммерциализации. Частные компании заинтересованы в «бесплатном» получении результатов фундаментальных научных исследований, покрытии государством собственных рисков, поэтому принятие ими на себя обязательств по компенсации целиком или части понесенных государством затрат является одним из непростых вопросов в рамках отношений ГЧП в сфере инноваций. Со своей стороны, для успешной реализации результатов фундаментальных исследований в коммерческие компании государство должно определенным образом ориентировать исследования на фундаментальной стадии.

Институционально государство во всех странах, осуществляющих исследования, берет на себя ответственность за финансирование в первую очередь фундаментальных стадий исследований. Так как фундаментальные исследования — рискованный этап инновационной деятельности, вложения в который могут окупаться в течение неприемлемо длительного срока или не окупаться вообще, в частном секторе ими занимаются только отдельные компании. Обычно такие исследования проводятся в рамках исследований в университетах, научных и исследовательских лабораториях и институтах (в России — в институтах РАН). Финансируя их деятельность, государство стремится добиться результатов, которые могут быть в дальнейшем доведены до стадии коммерческого (или военного) использования. Передача результатов фундаментальных исследований в частный сектор в форме патентов, лицензий для дальнейшего доведения до стадии прикладного использования многими рассматривается как наиболее вероятное поле для возникновения долгосрочных отношений между государственными и коммерческими структурами в инновационной сфере, оформляемых в виде ГЧП.

При этом необходимо отделять отношения ГЧП в инновационной сфере от прямого государственного финансирования разработок в частном секторе, которое относят к государственному заказу. Такое финансирование имеет достаточно широкое распространение. В США прямое государственное финансирование НИОКР в частном секторе составляет 0,27% ВВП, всего же на НИОКР тратится от 1,03 до 2,9% ВВП (по разным данным), из которых около 70% тратит частный сектор из собственных средств (данные 2010—2012 гг.)^[5]. Таким образом, в США прямое государственное финансирование НИОКР в частном секторе составляет значительную часть государственных расходов на инновации. Отметим, что в странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития, напротив, доля прямого государственного финансирования НИОКР в частном секторе составляет всего 7%, для Китая — менее 5%, государство в основном финансирует собственные программы и учреждения, а частные компании и исследовательские центры сами находят средства для разработок. В России, как и в США, в отличие от многих других стран государство финансирует достаточно высокую долю НИОКР, выполняемых частным сектором, а именно 56%^[6]. Бюджетное финансирование НИОКР в частном секторе в России имеет статус государственного заказа (оборонного заказа) и не оформляется в виде договоров о ГЧП.

Отметим, что применяемые в различных странах модели государственного финансирования НИОКР отличаются и по другим признакам. Так, в Германии, Дании, Израиле 90—95% всех правительственных ассигнований на науку — это «сметное» финансирование научных институтов. В то же время в Южной Корее «сметное» финансирование составляет менее 20%, а более 80% государственных ассигнований идет на поддержку конкретных научных проектов^[6].

В США государство сосредоточено на финансировании НИР в достаточно узком спектре частных компаний — всего 0,5% американских компаний получают 84% государственных ассигнований на НИР, в то время как в Европе и России данное финансирование в большей степени диверсифицировано между компаниями^[8]. Большая степень концентрации на определенных компаниях позволяет, в частности, формировать с ними долгосрочные отношения, которые являются одним из базовых признаков ГЧП.

В США, Японии, странах ОЭСР, Китае соотношение расходов государственного и частного сектора на НИОКР составляет ориентировочную пропорцию 1: 3 или 1: 4. В России сложилось противоположное соотношение — 2,5 :1 (рис. 4.8). Высокая доля государства (более 50%) в расходах на НИОКР характерна также для Индии и Бразилии.

ция.

Рис. 4.8. Соотношение расходов государственного и частного сектора

на НИОКР¹, где:

 — государство;  — бизнес Несмотря на то что более половины государственных расходов на НИОКР в России поступают в частный сектор, формирование отношений ГЧП в инновационной сфере находятся в процессе становления. Некоторые авторы считают, что в России механизм ГЧП в инновационной сфере стал применяться с принятием федеральных целевых программ (ФЦП) «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002—2006 годы» (постановление Правительства РФ от 21.08.2001 № 605), следующей за ней Федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технического комплекса России» на 2007—2013 гг. и на 2014—2020 гг. (постановления Правительства РФ от 17.10.2006 № 613 и от 21.05.2013 № 426 соответственно)^[9][10].

Отметим, что данные документы предполагают софинансирование определенных мероприятий программ из внебюджетных источников (в пропорции 2: 1 в пользу бюджетных источников в Программе на 2002—2006 гг. и в Программе на 2007—2013 гг. и в измененной пропорции 5: 1 в Программе на 2014—2020 гг.), но прямо не предусматривают конкретных механизмов реализации ГЧП при финансировании данных мероприятий. Кроме того, резкое изменение пропорции финансирования в пользу государства в последней принятой программе говорит о сложностях с привлечением внебюджетных источников для реализации целей и мероприятий программ.

Таким образом, по состоянию на начало 2016 г. можно говорить о сложившихся механизмах взаимодействия и партнерства государства и частного бизнеса в инновационной сфере в России (в основном через государственный и оборонный заказ), но нельзя сослаться на соглашения в формате ГЧП, заключенные на производство научно-технической продукции. В связи с этим многие авторы ставят вопрос: сможет ли привнести распространение ГЧП в инновационной сфере России существенные изменения, связанные с активизацией частных вложений в инновационную деятельность, или это станет лишь новой формой, оболочкой сложившейся системы отношений в распределении государственного финансирования и управления государственной собственностью?

Большинство экспертов сходятся во мнении, что основным препятствием для эффективной работы ГЧП является схема, при которой бюджетное финансирование выделяется научной организации или вузу — партнерам промышленного предприятия, в задачи которого входит коммерциализация результатов НИОКР. Получение средств из разных источников на исследования и на коммерциализацию делает достаточно сложным согласование интересов бизнеса и представителей науки, отсутствуют эффективные механизмы передачи разработок в производство. Не в последнюю очередь данное обстоятельство объясняется тем, что недостаточное число предприятий предъявляют спрос на инновации. Инновационно-ориентированными согласно имеющейся статистике являются не более 10% предприятий в России в последние годы (рис. 4.9).^[11]

Рис. 4.9. Удельный вес организаций (без субъектов малого предпринимательства), осуществлявших технологические инновации, %¹

Кроме того, но имеющимся данным даже инновационно-ориентированные предприятия воспринимают сотрудничество с государственными научными организациями как фактор дополнительного риска^[12]. Ограничениями эффективности ФЦП как основного на сегодняшний момент инструмента взаимодействия бизнеса и государства в инновационной сфере (через государственный заказ), как указывается экспертами ^{[6], являются следующие:}

• 1) при формировании тематики контрактов не учитываются потребности государства в развитии критических технологий;
• 2) в рамках ФЦП реализуются контракты, результаты которых не планируются и (или) по факту не могут быть введены в хозяйственный оборот;
• 3) отсутствуют эффективные механизмы привлечения бизнеса к реализации контрактов, направленных на формирование единой технологической цепочки преобразования научно-технических достижений в конкурентоспособную продукцию.

Как ответ па широкую критику о недостатках финансирования научноинновационной сферы через государственный бюджет в последней ФЦП «Исследования и разработки, но приоритетным направлениям развития научно-технического комплекса России 2014—2020 годы» помимо финансирования самих разработок предусмотрено и более широкое финансирование их внедрения в производство, т. е. коммерциализация разработок (что может вступить в противоречие с требованиями ВТО — см. ниже).

Более легко реализуемыми на сегодняшний день для использования ГЧП в инновационной сфере оказываются проекты создания инновационной инфраструктуры, которые по своему формату и большей степени формализуемости результатов напоминают проекты создания транспортной и социальной инфраструктуры, где ГЧП широко применяется. Государство во многих странах вкладывает значительные средства в инновационную инфраструктуру — технопарки, бизнес-инкубатор, центры трансфера технологий и др., которые впоследствии передаются в управление или выкупаются частными компаниями. В частности, в Германии, Франции, Голландии доля государства в общих инвестициях при создании объектов инновационной инфраструктуры составляет около 75%, в Великобритании — 60%^[14]. На более поздних фазах эксплуатации и функционирования объектов ситуация меняется в противоположную сторону — роль частного сектора в софинансировании возрастает.

Можно выделить два ключевых на сегодняшний день направления развития ГЧП в научно-инновационной сфере России:

• 1) развитие инструментов долгосрочного, в том числе беззалогового, кредитования на финансовом рынке, включая проектные облигации;
• 2) активизация элементов механизма «тройной спирали» в сфере сотрудничества вузов, бизнеса и государства.

Рассмотрим их более подробно.

Возможность использования долгосрочных заемных средств, привлекаемых под приемлемую процентную ставку, является решающей для любых инвестиционных проектов. Для ранних этапов реализации инновационных проектов особую роль играет возможность беззалогового финансирования. Одним из инструментов, применение которого способно положительно сказаться на процессах инвестирования инновационной деятельности в российской экономике, являются специальные проектные облигации. Проектные облигации, revenue bonds, так же как и используемые сегодня для ГЧП инфраструктурные облигации, — разновидности секьюритизированных долговых бумаг. Они выпускаются специальной проектной компанией, имеют целевое назначение, обеспечены потоками предполагаемых доходов от реализуемых инновационных проектов, под которые они выпускаются в рамках проектного финансирования^[15].

Известная концепция «тройной спирали»^[16] отражает основную суть государственно-частного взаимодействия в инновационной сфере. В центре данного взаимодействия согласно авторам концепции оказываются университеты, которые производят знания, в то время как бизнес и государство материально и организационно поддерживают процессы создания инноваций и их коммерциализации.

В России сегодня, как указывают исследователи^[17], реализовать модель взаимодействия университетов, бизнеса и государства на основе ГЧП возможно лишь в ограниченном числе регионов, располагающих научными кластерами, г. е. университетами, академическими и отраслевыми научными центрами. Создание инновационных кластеров на основе научных кластеров возможно лишь при наличии высокого уровня взаимопроникновения кадров (студентов, преподавателей, исследователей) между университетами, научными центрами и предприятиями (бизнесом). Лишь достаточно высокий уровень формальных и неформальных коммуникаций может обеспечить трансфер технологий и явных и «неявных» знаний^[18], которым характеризуется работающий инновационный кластер. В свою очередь, формирование отношений ГЧП внутри инновационного кластера потребует, с одной стороны, вовлечения бизнеса в систему вузовского администрирования (создание так называемых предпринимательских университетов — элемента теории тройной спирали), а с другой — широкого участия региональных и федеральных властей.

Выделим также некоторые ограничения в развитии ГЧП в инновационной сфере.

Одно из ограничений касается соблюдения правил ВТО. Особенностью государственной поддержки инновационных отраслей является то, что по условиям ВТО все формы поддержки, в том числе проектов ГЧП, должны производиться на стадии прикладных или предконкурентных НИОКР. В соответствии с «Соглашениями, но субсидиям и компенсационным мерам» (ССКМ) ВТО инновационный процесс функционально делится на предконкурентную и конкурентную стадии. На предконкурентной стадии формулируется концепция новых товаров, способов или услуг, их первоначальные демонстрационные (пилотные) образцы, которые не должны иметь возможностей приспособления для промышленного применения или коммерческой эксплуатации. Бюджетное финансирование проектов НИОКР разрешается только на предконкурентной стадии, иначе в рамках ВТО это будет рассматриваться как субсидирование производственных компаний^[19].

Другое важное ограничение, которое формирует определенные рамки сотрудничества с иностранными партнерами в рамках всех ГЧП-проектов, но в особенности в инновационной сфере, определяется приоритетами политики импортозамещения.

Некоторые авторы считают, что сегодня «главная цель реализации механизмов взаимодействия государства и бизнеса — обеспечить необходимую степень независимости России от импорта высокотехнологичной продукции и передовых технологий для устранения опасного уровня существующей зависимости российской экономики от иностранных поставщиков, в том числе для функционирования стратегически важных отраслей народного хозяйства»^[20]. По их мнению, главным механизмом взаимодействия государства и бизнеса на период до 2020 г. должен стать ряд мер, но импортозамещению производства высокотехнологичной продукции, которые включают:

• • сбор информации по крупным долгосрочным контрактам российских компаний на закупку за рубежом в ближайшие пять — шесть лет металлоемких изделий, конструкций, высокотехнологичного оборудования и приборов;
• • изучение возможности внесения корректировок в данные контракты, которые предусматривали бы перенос изготовления до 2020 г. части (не менее 50% общего объема планируемых закупок) этих изделий на территорию России;
• • закупку патентов, лицензий, класс-проектов для организации производства данной высокотехнологичной продукции на территории России при значительном участии со стороны государства;
• • прямое финансирование из федерального бюджета части затрат на патентование за рубежом, приобретение лицензий, ноу-хау и сертификацию производства в России отечественной инновационной продукции (по международным стандартам с участием мировых классификационных обществ);
• • включение в упомянутые контракты дополнительных условии, предусматривающих поставки из России ряда материалов и изделий для комплектации продукции, изготавливаемой за рубежом по заказам российских компаний.

Следует отметить высокую степень умозрительности возможностей государства в части закупки патентов и лицензий на производство высокотехнологичной продукции за рубежом в силу ряда причин: секвестирование бюджета и нехватка бюджетных средств на текущие обязательства государства; распространение режима санкций, введенных западными странами в 2014 г., на передачу технологий российской стороне; неотработанные механизмы согласования необходимых для закупки патентов и др. В то же время ограничительная часть мер по импортозамещению производства высокотехнологичной продукции является более легко выполнимой в рамках государственных контрольных функций, что повлекло бы ограничение форм сотрудничества с частными иностранными партнерами.

Вместе с тем проведение мягкой политики импортозамещения с государственной поддержкой процессов закупки прав на высокотехнологичную зарубежную продукцию (с учетом требований ВТО) и в менее острой экономико-политической ситуации могло бы привести к формированию особенного типа государственно-частных партнерств в инновационной сфере.

• [1] Казанцев Л. К., Рубвалътер Д. А. Государственно-частное партнерство в научно-инновационной сфере. М.: ИНФРА-М, 2015.
• [2] Австрия как партнер в сфере научно-исследовательской деятельности, разработоки инноваций. URL: http://investinaustria.at/ru/downloads/factsheets-presse/aba-research-2015;ru.pdf (дата обращения: 16.01.2016).
• [3] Рубвальтер Д. А., Кольцов А. В., Наумов Е. А. Нормативно-правовое обеспечение государственно-частного партнерства в научно-технической и инновационной сферах в России: проблемы и направления совершенствования. М., 2008. С. 25.
• [4] Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски.
• [5] Рогов С. М. Новая шоковая терапия и «реформа РАН»: реалии российской науки (2013). URL: http://www.perspektivy.info/print.php? ID=243 808 (датаобращения: 12.01.2016).
• [6] Там же.
• [7] Там же.
• [8] Фирсова А. А. Зарубежный опыт применения государственно-частных партнерствдля развития инвестирования инновационной деятельности // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2011. Т. 11. № 2. С. 76.
• [9] Рогов С. М. Указ. соч.
• [10] Горденко Г. В. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере: перспективы развития в России // Материалы XIII Международной научной конференции «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» (Москва, 20—21 декабря 2012 г.). М., 2013. URL: http://www.gosbook.ru/node/72 995 (дата обращения: 14.01.2016).
• [11] Статистика инноваций в России 2000—2014 гг. М.: Росстат. С. 12. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/nauka/ind_2020/pril4.pdf (дата обращения: 29.01.2016).
• [12] 2 Горденко Г. В. Указ. соч.
• [13] Там же.
• [14] Фирсова А. А. Указ. соч.
• [15] Фирсова А. Л. Специфика механизмов инвестирования государственно-частного партнерства в инновационной сфере // Инвестиции в модернизацию и инновационное развитиероссийской экономики / под общ. ред. Е. Б. Ленчук. М.: Институт экономики РАН, 2011.С. 321.
• [16] Ицковиц Г. Тройная спираль. Университеты — предприятия — государство. Инновациив действии. Томск: Изд-во Том. гос. ун-та систем упр. и радиоэлектроники, 2010. С. 237.
• [17] Егоров И. ?., Бабкин И. А. Концептуальная модель подготовки специалистов в рамкахгосударственно-частного партнерства и концепции тройной спирали // Научно-техническиеведомости СПБГПУ. Экономические науки. 2015. № 6. С. 217.
• [18] Радушинский Д. А. Коммуникационные центры в институциональной среде инновационной экономики // Петербургский экономический журнал. 2015. № 3. С. 59—67.
• [19] Казанцев А. К., Рубвальтер Д. А. Указ. соч.
• [20] Бабенков В. И., Афанасьев М. В., Бабенков А. В. Механизмы взаимодействия государства и бизнеса по приоритетным инновационным проектам // Научно-технические ведомости СПБГПУ. Экономические науки. 2015. № 3. С. 107.