Правотворчество. 
Общая теория государства и права

Понятие правотворчества, его принципы и виды

Правотворчество, или законотворчество, является одной из форм государственного руководства обществом и осуществляется государством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организации государственной власти и т. п.

Правотворчество есть вид государственной деятельности, в результате которой воля политических сил, находящихся у власти (народа, класса, социальной группы), возводится в закон, выражается в виде нормы права в определенном источнике права.

При помощи правотворчества государство воздействует на субъекты права посредством или нормативного правового акта, или иного источника права. Помимо того, что господствующие при данных отношениях индивиды должны конституировать свою волю в виде государства, они объективно должны придать своей воле, обусловленной этими отношениями, всеобщее выражение в форме государственной воли, закона, иного нормативного правового акта.

Правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности (рис. 13.1).

В современных условиях представляется необходимым законодательное закрепление основополагающих принципов и правил правотворческой деятельности в Российской Федерации, что способствовало бы в первую очередь повышению качества содержания законодательства как федерального уровня, так и субъектов Федерации.

1. Законность. Этот принцип проявляется в отношении как процедуры принятия нормативного правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализоваться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним.

Рис. 13.1. Принципы правотворчества.

Особенно это относится к Российскому государству, где согласно Конституции федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения федеральных органов или по предметам совместного их ведения с субъектами федерации.

Содержание нормативного акта должно соответствовать идеалам правового государства и гражданского общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права.

2. Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Правда, практика всенародных обсуждений как средства реального выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве. Например, при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 г. из 400 тыс. поступивших писем почти треть содержала предложения об увеличении продолжительности очередных отпусков рабочим и служащим, однако этот вопрос не только не был решен, но о нем даже слова не было сказано в докладе о проекте Конституции.

В то же время нельзя отказываться от практики широкого обсуждения проектов с научной общественностью, специалистами-практиками, непосредственно с населением. В указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству Российской Федерации было поручено утвердить концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую:

• • создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в Интернете с 15 апреля 2013 г.;
• • рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве Российской Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей бизнес-сообщества;
• • обеспечить доступ в Интернете к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации;
• • обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе:
• — установить требования к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства;
• — установить обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;
• — установить сроки проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения полноты и объективности такой оценки;
• — обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации — с 2014 г., органов местного самоуправления — с 2015 г.;
• — представить в установленном порядке предложения по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки.

Демократическое правовое государство не проиграло бы от реализации положений указа, гласность несомненно увеличилась бы, если не превращать ее в формальность.

В указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству Российской Федерации было также поручено до 1 сентября 2012 г. сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду обеспечить реализацию следующих мероприятий:

• • создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения;
• • использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет;
• • предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций;
• • обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти — разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет^[1].
• 3. Демократизм. Одним из направлений развития политической системы общества на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нормативных правовых актов путем референдума — самой непосредственной формы демократии. В частности, в 1993 г. таким путем впервые в нашей стране была принята Конституция России.
• 4. Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативных правовых актов. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Федерального Собрания. Учитывая, что они начинают работать на профессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, имеет возможность провести научный эксперимент. Например, ученые Саратовской государственной академии права по собственной инициативе подготовили проект Конституции России, который был удостоен специальной премии.

Усилению роли науки в процессе правотворчества способствовало бы принятие специального Положения о научном обеспечении законодательной деятельности либо внесение соответствующих дополнений в готовящийся в настоящее время проект закона о нормативных правовых актах Российской Федерации.

В процессе правотворчества важно обеспечить непредвзятую профессиональную оценку положений законопроекта с позиций общезначимых интересов, способствовать доведению до сведения законодателя резонов практики, а также учету в законодательстве частных, групповых, корпоративных интересов в той мере, в какой они не противоречат интересам иных социальных групп и общества в целом. Особого внимания заслуживают обеспечение гласности и открытости процесса подбора специалистов в состав рабочих групп и выбора лиц и учреждений, осуществляющих независимую научную экспертизу, регламентация процедуры направления законопроекта для получения независимой научной экспертизы, а также формы учета полученных экспертных заключений в процессе законотворческой деятельности (обязательное оглашение результатов экспертизы при обсуждении законопроектов на заседании Государственной Думы и т. п.).

5. Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях государственно-организованного общества на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Любое «перетягивание одеяла» грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.

Важно в этой связи активизировать работу по принятию федеральных законов об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Последнее особенно актуально для краев и областей.

Требуется законодательное закрепление пределов правотворческих полномочий министерств, ведомств, государственных комитетов и служб, форм взаимодействия федеральных органов, органов субъектов федерации, местного самоуправления в исполнительной вертикали. Данное положение необходимо закрепить в виде отдельной статьи как Конституции РФ, так и в конституциях и уставах субъектов федерации.

6. Планирование. В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы.

В современных условиях цивилизации процесса правотворчества Государственной Думе РФ важно создать единую Государственную программу подготовки законодательных работ, составленную с учетом планов соответствующей подготовки субъектами законодательной инициативы, в первую очередь Президента России.

Виды правотворчества. В Российской Федерации различаются следующие основные виды правотворчества:

• а) принятие нормативных правовых актов компетентными государственными органами;
• б) непосредственное правотворчество народа в ходе референдума;
• в) санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями;
• г) заключение нормативных соглашений, устанавливающих правовые предписания (рис. 13.2).

Рис. 13.2. Виды правотворчества

Наиболее распространенным среди перечисленных видов является первый. К числу правотворческих органов относятся Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы субъектов федерации, министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т. п. В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладают администрации государственных учреждений и государственных предприятий (локальное нормотворчество).

В Конституции России специально определяются субъекты законодательной инициативы (рис. 13.3). Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации Российской Федерации по вопросам их ведения.

Рис. 13.3. Субъекты права законодательной инициативы.

Референдум — это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное общегосударственное значение, причем принятые решения обладают высшей юридической силой, не нуждаются в последующем утверждении и могут быть изменены только в результате повторного референдума.

Правотворческая деятельность корпоративных (общественных) организаций в отличие от нормотворческих функций государственных органов, как правило, исключает самостоятельное принятие этими организациями норм права. Государство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование правотворческих полномочий; санкционирование актов, принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание соответствующего акта либо совместное их принятие.

В юридической литературе справедливо отмечается, что нормативные соглашения заключаются между различными субъектами права и имеют неодинаковую юридическую силу. Такие соглашения могут заключаться на различном уровне: федеральном, на уровне субъектов Российской федерации, на отраслевом (профессиональном), местном (территориальном).

• [1] См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основныхнаправлениях совершенствования системы государственного управления» // http://kremlin.ru/acts/15 239.