Законодательные основы экономической безопасности в России

Система нормативных правовых актов и структура органов управления в сфере национальной и экономической безопасности Российской Федерации.

Незадолго до распада Советского Союза в соответствии с законом СССР от 26 декабря 1990 г. № 1861−1 «Об изменениях Конституции (Основного закона) СССР в связи с совершенствованием государственного управления» был образован новый государственный орган — Совет безопасности СССР.

В 1991 г. в некоторых республиках СССР также стали создаваться советы безопасности путем внесения дополнений в республиканские конституции.

• 24 апреля 1991 г. в Законе РСФСР от 24 апеля 1991 г. № 1098−1 «О Президенте РСФСР» впервые был упомянут Совет безопасности РСФСР, полномочия и порядок формирования которого определялись этим законом РСФСР (ст. 5). Через месяц Совет безопасности РСФСР получил конституционный статус — Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона)» данная норма была инкорпорирована в Основной закон.
• 19 июля 1991 г. при президенте РСФСР была сформирована комиссия, на которую были возложены задачи по разработке концепции безопасности РСФСР, разработке проекта закона РСФСР «О Совете Безопасности РСФСР». Комиссия должна была реализовать предусмотренное Конституцией РСФСР «право на создание в структуре „президентской власти“ Совета Безопасности РСФСР».
• 5 марта 1992 г. был принят Закон РФ № 2446−1 «О безопасности» — первый законодательный акт, заложивший основу теоретической и практической деятельности в сфере национальной безопасности страны. И хотя сам термин «национальная безопасность» в нем не используется, закон содержит все основные составляющие этого понятия. Также впервые этим законом понятие «безопасность» было выведено за рамки государственно-властных структур и получило гражданское и правовое содержание за счет новых для нашей страны категорий — «безопасность личности» и «безопасность общества».

В Законе «О безопасности» были прописаны статус, состав и порядок формирования Совета безопасности РФ, его основные задачи и формы деятельности. Совет безопасности был определен как конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности.

Совет безопасности, в соответствии с действующей тогда Конституцией РСФСР от 12 апреля 1978 г., нес ответственность перед Верховным советом РФ. С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ эта норма в части ответственности перед парламентом прекратила свое существование.

Указом Президента РФ от 3 июля 1992 г. был образован Совет безопасности РФ «для обеспечения реализаций функций президента по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граждан»^[1]. Таким образом, можно выделить основные этапы создания Совета безопасности РФ (СБ):

• • 24 мая 1991 г. возник Совет безопасности РСФСР;
• • 5 марта 1992 г. был принят закон РФ «О безопасности» № 2446−1, впоследствии дважды уточненный: 25 декабря 1992 г. и 25 июля 2002 г. и в 2010 г. утративший силу;
• • 3 июня 1992 г. издан Указ Президента № 547 «Об образовании Совета Безопасности Российской Федерации» по которому СБ должен контролировать государственную политику в области национальной безопасности страны.

В течение 1992—1993 г. были определены основные организационноправовые формы деятельности СБ в виде создания его межведомственных комиссий (МВК).

Межведомственные комиссии Совета безопасности РФ — основные рабочие органы СБ, они могут создаваться как по функциональному, так и по региональному принципу на постоянной или временной основе. Впервые МВК как основной рабочий орган СБ были описаны в Типовом положении о межведомственной комиссии Совета безопасности РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 20 октября 1993 г. № 1686. С 1998 г. для каждой комиссии президент утверждает отдельное положение. Списки МВК в разные годы представлены в табл. 2.1.

Таблица 2.1

Развитие межведомственных комиссий Совета безопасности РФ

* Приведенный в этом указе состав комиссий существует по настоящее время. См.: Межведомственные комиссии Совета безопасности Российской Федерации // Совет безопасности РФ. URL: http://www.scrf.gov.rU/documents/7.

Существующая законодательная неопределенность статуса МВК и неоднозначная оценка правовых норм принимаемых МВК решений вкупе с имеющейся закрытостью их работ (как, впрочем, и самого СБ) вызывает ряд вопросов. Например, чем было мотивировано упразднение в составе МВК таких важных для оценки национальной безопасности страны комиссий, как МВК по международной безопасности и по оборонно-промышленной безопасности? Возможно, это связано с определенной правовой «размытостью» принимаемых комиссиями решений. Во всех положениях о МВК указывается, что принимаемые ими решения (после утверждения их секретарем СБ) обязательны для рассмотрения федеральными органами исполнительной власти, однако в то же время они не становятся действующими нормативными актами, облеченными в соответствующую правовую форму, и поэтому не имеют правовой силы.

Существуют определенные сложности в определении места самого СБ в иерархии органов государства, занимающихся проблемами национальной безопасности. Так, по мнению заместителя комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В. И. Мельникова, место СБ в системе обеспечения национальной безопасности триедино^[2]:

• • это конституционный орган, находящийся непосредственно под президентом;
• • это орган, находящийся над тремя ветвями власти, федеральными округами, местными властями, так как через него Президент РФ определяет необходимость принятия законов, их исполнение Правительством РФ, судебную и прокурорскую деятельность и т. д.;
• • но этот же орган. межведомственный, не только «транслирующий» президента, но и непосредственно координирующий деятельность всех указанных структур в сфере национальной безопасности.

В своем труде В. И. Мельников замечает: «Именно эта противоречивая триада „под“, „над“ и „меж“ и является основной сложностью (или препятствием) для разработки юридически предметного отдельного, как это указано в Конституции РФ, закона о Совете безопасности»^[3].

В данном подходе некорректна только ссылка на конституционную необходимость принятия отдельного специального федерального закона о Совете безопасности. В Конституции РФ в п. «ж» ст. 83 отмечено, что Президент РФ «формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом». Здесь нет положения об «отдельном» федеральном законе. Поэтому в полном соответствии с данной статьей Конституции РФ статус СБ прописан в гл. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» по принципу «закон в законе».

Согласно ст. 5 Федерального закона «О безопасности» СБ осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности. Вероятно, термин «координация» использован для того, чтобы избежать возможной «статусной» конкуренции между СБ и Правительством РФ, поскольку именно между ними чаще всего возникает взаимопроникновение полномочий и сфер деятельности. Это также находит свое проявление в характеристике СБ как конституционного совещательного органа, осуществляющего подготовку решений Президента РФ (п. 1 ст. 13).

Однако СБ (и в этом проявляется определенная двойственность его статуса) не только координирующий и совещательный орган государственной власти; например, он в то же время (ст. 14):

• • формирует государственную политику в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;
• • вырабатывает меры по прогнозированию, выявлению, анализу, оценке и нейтрализации угроз безопасности;
• • осуществляет оценку эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности;
• • подготавливает проекты нормативных правовых актов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

При этом Президент РФ может возложить на СБ иные задачи и функции в соответствии с законодательством РФ.

Вступившие в силу решения СБ обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами (п. 3 ст. 18).

По этому поводу В. И. Мельников замечает: «При всей деликатности сфер деятельности СБ нонсенсом представляется практическое отсутствие взаимодействия между ним и профильными комитетами Государственной думы и Совета Федерации. В их практике нет совместного рассмотрения проблем законодательного обеспечения национальной безопасности… Принципиальным вопросом статуса СБ, нуждающимся… в изучении и проработке, является само предназначение СБ — должен ли он быть „аналитико-подготовительной“ и координирующей структурой либо обладать функцией предотвращения и стать инструментом управления в кризисных ситуациях…»^[4]

Заложенные в ныне действующем Федеральном законе «О безопасности» положения о статусе СБ вполне позволяют усилить правотворческий и управленческий аспекты его деятельности, в том числе и через усиление экспертной и корректирующей функции МВК по безопасности в экономической и социальной сфере. Особенно это важно в условиях современного нарастания политической, экономической и информационной напряженности между Россией и Западом.

Понятие «экономическая безопасность» в законодательстве. Как мы уже отмечали, впервые в законодательстве Российской Федерации понятие «экономическая безопасность» появилось в Законе РФ «О безопасности» 1992 г., где в ст. 13 «Статус Совета безопасности Российской Федерации» говорится о вопросах в области обеспечения безопасности, включая экономическую безопасность. В соответствии с этим законом была образована комиссия СБ по экономической безопасности. Данное понятие также носило свое законодательное закрепление в Положении о Совете безопасности РФ (утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1992 г. № 547).

Важнейшим законодательным документом, характеризующим критерии и параметры экономической безопасности страны, стала Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608).

Несмотря на то что данная стратегия была ориентирована на реализацию экономических преобразований в России в ближайшие три-пять лет, большинство ее концептуальных положений и выводов не потеряло своей актуальности и по сей день.

Однако при наличии в стратегии четкого описания целей, объектов, угроз, критериев и параметров функционирования системы экономической безопасности страны, а также фиксации мер и механизмов по ее обеспечению, само определение понятия экономической безопасности в документе отсутствует. Ранее единственное ее определене содержалось в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», где под экономической безопасностью понималось состояние экономики, обеспечивающее достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям. В следующий Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ) вышеприведенное определение экономической безопасности не вошло.

Таким образом, можно констатировать, что в современной российской нормативно-правовой базе законодательное определение понятия «экономическая безопасность» отсутствует. Это и привело к появлению многочисленных трактовок данного понятия, имеющих место в работах российских ученых (см. параграф 1.3).

• [1] Указ Президента РФ от 3 июня 1992 г. № 547 «Об образовании Совета БезопасностиРоссийской Федерации».
• [2] Мельников В. И. Совет Безопасности РФ в государственной системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М.: Либроком, 2011. С. 49.
• [3] Мельников В. И. Совет Безопасности РФ в государственной системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. С. 49.
• [4] Мельников В. И. Совет Безопасности РФ … С. 39.