Источники избирательного права Российской Федерации

Источники избирательного права — это формы его внешнего выражения. Выделяют две группы источников.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права, равно как и международные договоры Российской Федерации.

К источникам данной группы можно отнести Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с протоколами к ней; Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г.; Европейскую хартию местного самоуправления от 15 ноября 1985 г.; Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов, принятую на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза 26 марта 1994 г.; Конвенцию СНГ о правах и основных обязанностях человека от 26 мая 1995 г.; и др.

Так, ст. 29 Конвенции СНГ о правах и основных обязанностях человека гласит, что каждый человек в соответствии с национальным законодательством имеет право и возможность в государстве, гражданином которого он является:

• а) принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей;
• б) голосовать и быть избранным на выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;
• в) допускается в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

В ст. 21 Всеобщей декларации прав человека закреплено, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей; равного доступа к государственной службе в своей стране; воля народа должна быть основой власти правительства, находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые проводятся при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

В Международном пакте о гражданских и политических правах человека провозглашается, что полномочия на власть должны основываться на волеизъявлении народа, выраженном на регулярных и подлинных выборах.

Нормы документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. не только углубили содержание избирательных прав и свобод, закрепленных ранее в различных международных соглашениях, но и определили параметры общества, в котором действительно возможна полная реал и зация признанных на международном уровне прав человека, среди которых необходимость проведения периодических выборов, обеспечивающих на практике свободное выражение мнения избирателей; разумность временных промежутков между выборами; наличие представительной по своему характеру формы правления; обязанность государственных властей действовать способами, совместимыми с соблюдением конституции и законов; четкое разделение между государством и политическими партиями и т. д.

Венецианская комиссия достаточно четко сформулировала в 2002 г. руководящие принципы относительно выборов: «В основе избирательного наследия Европы лежат следующие пять принципов: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно»^[1].

Международные договоры в качестве источников российского избирательного права закрепляют обязательства Российской Федерации не только предоставлять лицам, находящимся под ее юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие в проведении подлинных, справедливых и свободных выборов, но и не посягать на такие права и свободы и принимать соответствующие меры к их осуществлению. Роль международных договоров трудно переоценить, поскольку свой регулятивный потенциал они осуществляют как преломляясь через предписания избирательного законодательства, так и действуя напрямую, если законодательство о выборах расходится с принятыми Российской Федерацией международными обязательствами.

2. Нормативные правовые акты национального законодательства. К этой группе источников относится национальное избирательное законодательство, под которым понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с осуществлением права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основу избирательного законодательства Российской Федерации составляют Конституция РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ.

Для избирательного законодательства РФ характерно также, что оно объединяет законодательные и подзаконные акты, рассчитанные на единое материально-процессуальное регулирование избирательных отношений. Особенностью избирательного законодательства является преобладание в нем предписаний норм процессуального характера.

Главенствующую позицию в системе федеральных источников избирательного права занимает Конституция РФ, в которой закреплены основополагающие принципы избирательного права, признание свободных выборов как непосредственного выражения власти народа (ст. 3); право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32); регулируются принципиальные вопросы проведения выборов Президента РФ (ст. 81) и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ст. 95—97); оговаривается необходимость муниципальных выборов в системе местного самоуправления в России (ст. 130). Эти положения Конституции РФ оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, являются базисными элементами законодательства о выборах.

Особое место среди региональных источников избирательного права занимают конституции (уставы) субъектов РФ. Применительно к избирательному праву их значение состоит в том, что они закрепляют правовые основы построения органов государственной власти и местного самоуправления соответствующих регионов, а также устанавливают исходные положения реализации гражданами права избирать и быть избранными на региональных и муниципальных выборах.

Особое место среди федеральных законов занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с п. 6 ст. 1 которого принимаемые в Российской Федерации федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному Федеральному закону. В случае же возникновения противоречий применению подлежат нормы Закона об основных гарантиях избирательных прав. Кроме того, в данном Федеральном законе закреплены основные термины и понятия, используемые в избирательном праве.

К источникам избирательного права относятся также федеральные законы от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Данные законы регулируют порядок федеральных выборов, устанавливают правовые нормы, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан в Российской Федерации. Ими определяются требования к кандидатам на должность Президента РФ, в депутаты Государственной Думы, региональных парламентов и выборных органов местного самоуправления; закрепляется сочетание мажоритарной и пропорциональной систем выборов в Государственную Думу; регулируется порядок проведения всех стадий избирательного процесса.

К числу источников избирательного права России относятся КоАП РФ и УК РФ, обеспечивающие гарантии демократического избирательного процесса. Значительная часть нарушений избирательных прав граждан влечет применение мер административной ответственности, которые предусмотрены в гл. 5 (ст. 5.1—5.25) КоАП РФ. Исходя из предметной характеристики отношений, являющихся объектом правонарушения, последние можно классифицировать по определенным группам: нарушения, связанные с осуществлением деятельности избирательных комиссий; нарушения индивидуальных прав субъектов избирательного права; нарушения установленных законом правил финансирования избирательной кампании и кампании референдума; нарушения установленных законом правил ведения предвыборной агитации и прав граждан на получение информации о выборах и референдуме; нарушения правил голосования и установления результатов выборов и референдума.

Уголовная ответственность является наиболее строгим видом юридической ответственности и в сфере избирательных правоотношений применяется за нарушения, характеризуемые повышенной степенью общественной опасности. В УК РФ предусматривается ответственность за преступления, посягающие на интересы граждан и публичный интерес в отношениях, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов и установлением их результатов.

Источниками избирательного права являются также Федеральный законы от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации „Выборы“», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242−1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и другие законодательные акты федерального уровня.

К источникам избирательного права РФ относятся также следующие подзаконные нормативные правовые акты.

• 1. Нормативные указы по вопросам организации и проведения выборов Президента РФ и глав субъектов РФ. Примером может служить Указ Президента РФ от 30 мая 1997 г. № 535 «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и работников органов прокуратуры Российской Федерации».
• 2. Постановления Правительства РФ и аналогичные акты коллегиальных органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, постановления Правительства РФ от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации», от 2 июля 2003 г. № 391 «О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме» и др.

В системе подзаконных нормативных актов источниками избирательного права являются инструктивные материалы ЦИК РФ и территориальных комиссий субъектов РФ, оказывающие существенное влияние на формирование федерального избирательного законодательства, которое может выражаться как в прямой, так и в косвенной форме. Нормативные акты ЦИК РФ содержат правила, определяющие внутреннюю организацию ее работы в рамках, установленных федеральными законами. С этой целью издаются ее регламент, положения об отделах и иных структурных подразделениях, другие акты. Например, постановления ЦИК РФ от 2 апреля 2014 г. № 224/1444−6 «О Методических рекомендациях по разработке календарных планов мероприятий по подготовке и проведению выборов в субъектах Российской Федерации», от 22 января 2014 г. № 213/1399−6 «О Порядке установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума на основании протоколов об итогах голосования, составленных в электронном виде с использованием автоматизированных рабочих мест участковых избирательных комиссий» и др.

Акты ЦИК РФ обеспечивают единообразное применение федеральных избирательных законов, оказывают правовую, методическую и организационно-техническую помощь территориальным избирательным комиссиям.

Подзаконным источником регионального избирательного права являются акты избирательных комиссий субъектов РФ, которые могут быть посвящены как регламентации внутриорганизационной деятельности избирательных комиссий, так и разъяснению порядка применения региональных законов о выборах.

Самостоятельным источником избирательного права являются нормативные акты органов местного самоуправления, направленные на регулирование конкретных аспектов муниципальных избирательных отношений в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

К источникам избирательного права следует также отнести постановления Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ по проблемам реализации избирательного права. Это, в частности, постановления Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 г. № 15-II «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан „О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан“ в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан»; от 10 июля 1995 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики „О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики“»; от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года „Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления“ в связи с запросом Тульского областного суда», от К) июня 1998 г. № 17-II «По делу о проверке конституционности положений ряда норм Федерального закона от 19 сентября 1997 года „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“»; от 11 июня 2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда»; от 16 июня 2006 г. № 7-П «Но делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области»; от 11 марта 2008 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности подпункта „л“ пункта 25 статьи 38 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области „О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области“ в связи с жалобой общественного объединения „Политическая партия „Союз правых сил““»; от 22 июня 2010 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности подпункта „а“ пункта 1 и подпункта „а“ пункта 8 статьи 29 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ в связи с жалобой гражданина А. М. Малицкого» от 7 июля 2011 г. № 15-II «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области „О муниципальных выборах в Челябинской области“ в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана»; от 19 декабря 2013 г. № 28-И «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 5 статьи 53 Уставного закона Красноярского края „О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края“ в связи с жалобой гражданина В. А. Худоренко»; от 15 апреля 2014 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области» и др.^[2]

Решения Конституционного Суда РФ оказывают существенное влияние на формирование избирательного законодательства, конкретизируют конституционно-правовое пространство, в котором складываются электоральные отношения, способствуют уяснению и единообразному практическому применению предписаний избирательного законодательства. Их нормативное значение проявляется в установлении правовых позиций на применение конституционных норм текущего законодательства.

• [1] См.: Международные избирательные стандарты: сб. документов. М., 2004.
• [2] Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений.М.: Норма: ИНФРА-М, 2010.