Российское законодательство и непрерывное образование

С первого сентября 2013 г. вступает в силу принятый в конце 2012 г. новый Закон РФ «Об образовании» (№ 273-ФЗ). Со времени принятия предыдущего закона прошло ровно два десятилетия. В условиях динамичных социально-экономических перемен возникла объективная необходимость в приведении в соответствие с новыми общественными потребностями нормативно-правовой базы института образования. В целом, законодательство РФ в области образования включает в себя, помимо самого федерального закона, Конституцию РФ, а также принимаемые в соответствии с ним другие законы и нормативно-правовые акты как федерального, так и регионального уровней.

С точки зрения обеспечения принципа непрерывности образования новый закон представляет значительный шаг вперед. В первую очередь это касается сферы дополнительного образования, о которой и пойдет далее речь. Еще десятилетие назад казалось, что до признания необходимости реализации принципа и идей непрерывного образования очень далеко. В качестве примера приведем высказывание официального представителя Минобразования РФ, относящееся к 2003 г., данное в интервью одному из авторов настоящей монографии: «Под непрерывным образованием часто понимают обучение от рождения и до смерти. В ряде стран, в том числе в США, действительно существует обучение на протяжении всей жизни. Но наша задача более скромная — мы ориентируемся именно на профессиональное образование экономически активной части населения. Не в том дело, что большего мы сейчас не осилим, а в том, что само население на большее пока не готово и в нем не заинтересовано. Можно разрабатывать концепции и принимать программы, но они не будут выполнены, если население не видит в них смысла"'.

Однако за прошедшее десятилетие ситуация изменилась радикальным образом. В принятом Законе ч. 1 ст. 75 (Дополнительное образование детей и взрослых) указано, что речь идет об «удовлетворении индивидуальных потребностей в ин-^[1]

телпектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формировании культуры здорового и безопасного образа жизни, укреплении здоровья, а также организации свободного времени". Российский законодатель впервые признал принцип открытости. Он заключается в том, что обучение можно начинать в любой момент времени и вне зависимости от имеющегося к началу учебы уровня образования. «Косвоению дополнительных общеобразовательных программ допускаются любые лица без предъявления требований к уровню образования, если иное не обусловлено спецификой реализуемой образовательной программы» (там же, ч. 3).

Теперь, помимо регулирования отношений в сфере формального детско-юношеского (общего и профессионального) образования, впервые для нашей страны значительное внимание уделено образованию взрослых граждан. Это проявилось в том, кто и как определяет содержание учебного процесса и контролирует его. Так, в Конституции РФ зафиксировано (ч. 5 ст. 43), что государство определяет содержание обучения путем принятия «государственных образовательных стандартов». Однако это относится к средней и высшей школам. Разработкой стандартов занимается Минобрнауки с привлечением специалистов — ученых и практиков — по каждой из областей знания. Как правило, государственные стандарты не успевают за изменяющийся ожиданиями общества, идеологическим заказом, не говоря уже о том, что по ряду дисциплин они просто отсутствуют. А в случае образования взрослых, стандарты, если бы они появились, нанесли бы очевидный вред. В этом случае единственным средством удовлетворения образовательных потребностей становится внеинституциональная учебная деятельность. С принятием нового закона государство продемонстрировало отход с позиций жесткого контроля содержания образования: «Содержание дополнительных общеразвивающих программ и сроки обучения по ним определяются образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность» (там же, п. 4)^[2].

Авторы и разработчики нового Закона, очевидно, использовали расширительное понимание непрерывного образования, что отвечает современным реалиям. Так,"обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека" (ч. 8, ст. 3) стало одним из основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования.

Как реализацию принципа непрерывности можно рассматривать и положение настоящего Закона о поддержании «единого образовательного пространства на территории РФ» (ч. 4, ст. 3). Оно создается путем развития сетевой формы реализации образовательных программ. При этом осуществляется тесное взаимодействие всех организаций и субъектов, которые занимаются образовательной деятельностью — помимо собственно учреждений образования в таком взаимодействии участвуют «научные организации, медицинские организации, организации культуры, физкультурно-спортивные и иные организации, обладающие необходимыми средствами для осуществления обучения, проведения учебной и производственной практики и осуществления иных видов учебной деятельности» (ч. 1, ст. 15). Следует подчеркнуть, что целостность единого образовательного пространства обеспечивается широким использованием современных (цифровых) информационных и коммуникационных технологий. Местоположение учащегося и организации, осуществляющей учебную деятельность, уже не имеет практического значения (ч. 2, ст. 13; чч. 1,3, ст. 16), что, безусловно, является новацией для отечественного законодательства.

Общемировым тенденциям соответствует и введение инклюзивного образования, обеспечивающего «равный доступ к образованию для всех обучающихся с учетом разнообразия особых образовательных потребностей и индивидуальных возможностей» (ч. 27, ст. 2), признание образовательной деятельности в сфере искусства (ст. 83) и в области физической культуры и спорта (ст. 84). О необходимости и целесообразности данного шага неоднократно писалось ранее^[3].

Особо, конечно, стоит вопрос о профессиональном дополнительном образовании, которое является предметом рассмотрения в данной монографии. Сейчас принято разделять дополнительное образование для детей и для взрослых. В этом есть своя логика. Ребенок, молодой человек только готовится к вступлению в самостоятельную жизнь. Взрослый же учащийся, особенно в сфере профессионального образования, мотивирован необходимостью и желанием скорейшего и наиболее эффективного приложения полученных знаний и навыков в сфере оплачиваемого труда. Поэтому для детей создаются предпрофессионачьные программы, а для взрослых предназначены специальные программы повышения квалификации (с сохранением имеющейся специальности) и программы профессиональной переподготовки (с получением новой специальности) (ст. 75,76).

Государство сохранило за собой контроль в сфере профессиональной переподготовки — то есть там, где целью обучения является получение новой компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой специальности или квалификации (чч. 5,10, ст. 76).

В то же время, повышение квалификации определяется программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей данную образовательную деятельность (ч. 6, ст. 76), правда, при условии, что это не противоречит федеральному законодательству. Здесь конечно возникает коллизия федеральных и местных интересов, которые неизбежно проецируются в область профессионального дополнительного образования. Опыт законотворчества последних лет на региональном и местном уровнях свидетельствует о необходимости дальнейшей либерализации федерального законодательства, поскольку, как считается, на местах лучше знают потребность в специалистах и особенности их труда.

Непрерывность дополнительного образования проявилась и в признании Законом неформальных и вне-аудиторных форм обучения. Это принципиальный шаг, который не может быть сделан (по крайней мере, на данном этапе) в иных сферах профессионального образования, в частности на уровне высшего и среднего. После вступления Закона в силу прохождение.

практики, стажировки, обучение сразу в нескольких учебных заведениях (сетевая форма), будут признаваться достаточными формами получения дополнительного профессионального образования (чч. 11,12, ст. 76). На практике это означает отказ от аудиторно-лабораторной системы занятий, переводит их непосредственно в среду приложения профессионального труда. При этом становятся необязательными такие традиционные для формального образования элементы контроля, как экзамены, зачеты. Освоение дополнительных образовательных программ завершается итоговой аттестацией, форму и содержание которой определяет не государство, а обучающая организация (ч. 14, ст. 76). Так, кто в шутку, а кто и всерьез считает, что лучшей аттестацией теперь станет рост производительности труда и повышение размера прибыли предприятия.

Как уже неоднократно отмечалось, с развитием современных информационных технологий и общим повышением функциональной грамотности, а также наряду с более или менее успешными попытками государства проведения социально-экономических реформ, поведение населения в сфере учебы, образования, повышения квалификации стало значительно сложнее и разнообразнее. При этом есть все основания утверждать, что принятие нового закона об образовании будет стимулировать законотворческую деятельность не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях.

Правовое поле образования сегодня с большой натяжкой напоминает «лоскутное одеяло». Очень многие сферы не только образовательной, но и просветительской, информационно-консультационной деятельности, связанные также с распространением знаний, находятся вне правового поля. Недавно мы столкнулись с отсутствием правового обеспечения очень важных составляющих современной образовательной деятельности — филантропии и благотворительности, практики привлечения образовательными учреждениями дополнительных финансовых средств. С целью противодействия получившим распространение нелегальным практикам принудительных пожертвований и, как следствие, коррупции (пусть, в данном случае, речь идет о средней школе, но это не меняет сути проблемы), региональные власти справедливо пытаются инициировать разработку и принятие своих законов, как это, к примеру, делается в Костромской области^[4]. Однако региональные предложения сдерживаются состоянием федерального законодательства, поскольку вступают с ним в противоречие. В данном случае речь идет о Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (11.08.1995, в ред. от 30.12.2008).

Правовая поддержка многообразных образовательных форм и практик сегодня сдерживается существующим противоречием между консервативными и либеральными акторами образования. Данное противоречие является конкретным проявлением более общей дилеммы политического выбора пути развития нашей страны и тех, кто его определяет. В связи с этим, наиболее оптимальным, по нашему мнению, шагом должно стать развитие рамочного законодательства в сфере образования, о чем уже шла речь в начале данного подраздела. В основу современного законодательства об образовании должен быть положен принцип «рамочной институализации», который позволит задать правовые контуры новых и «старых», либеральных и консервативных, инновационных и «догоняющих» образовательных практик, не вмешиваясь в их конкретное содержание, формы и способы реализации. Это создаст необходимые условия для персонификации учебной деятельности как на уровне отдельного субъекта, так и на уровне малых групп, учебных организаций и объединений граждан. Региональный законодатель также получит необходимую свободу действий для того, чтобы не вступать в конфликт с федеральным законодательством. В конечном счете, это необходимый и неизбежный этап на пути правового обеспечения непрерывности образовательной среды.

• [1] Непрерывное образование и потребность в нем. — М.: Наука, 2005.
• [2] 2 Организации, осуществляющие образовательную деятельность, — как государственные (муниципальные), так и негосударственные (частные) образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение. К нимприравниваются индивидуальные предприниматели (ч. 20, ст. 2).
• [3] Непрерывное образование в политическом и экономическом контекстах;Огарев Е. И., Ключарев Г. А. Непрерывное образование в трансформирующемсяобществе. — М.: РНИСиНП, 2002.
• [4] Письмо Департамента образования и науки Костромской области № 4543от 10.09.2009 «Методические рекомендации по привлечению образовательнымиучреждениями дополнительных финансовых средств» (архив автора).