Аудит эффективности использования государственных средств

Введение

в практику аудита законности и рациональности использования государственных средств означает расширение сферы контроля за пределы обычных проверок соответствия расходов установленным нормам действующих правовых актов. При этом особое внимание уделяется^[1]

выявлению не только случаев несоответствия расходов предусмотренным нормам, но и ситуаций, в которых имеют место необоснованные расходы, расточительство, неэффективное использование государственных средств, коррупция.

Такого рода аудит представляет собой особый тип государственного финансового контроля расходования государственных средств и оптимизации финансового обеспечения высоких экономических и, что не менее важно, социальных результатов¹ — важнейший показатель эффективности антикризисного государственного управления. Цель такого аудита — обеспечение финансовой стабильности и экономической безопасности государства, подцели — увеличение на законных основаниях доходной части федерального бюджета и экономия его расходной части, сокращение количества финансово-экономических правонарушений, снижение уровня коррупции и бюрократических злоупотреблений в государстве.

Задачи могут быть сформулированы следующим образом: повышение результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля; существенное улучшение деятельности органов исполнительной власти и всех организаций, использующих государственные ресурсы; повышение прозрачности деятельности организаций, использующих средства бюджета, а значит, минимизация рисков бесхозяйственности, безответственности и коррупции; переход к проектно-целевому бюджетированию, т. е. процессу планирования, учета, анализа и подконтрольности базовых количественных проектных показателей, наиболее значимых для реализации конкретного проекта.

Государственный аудит — неотъемлемая составная полномочий ведущего субъекта государственного аудита — Счетной палаты РФ, задачи и функции которой в соответствии с действующим законодательством можно представить следующим образом:

• • организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• • аудит результативности достижения стратегических, оперативных и тактических целей социально-экономического развития Российской Федерации в их пространственном и временном измерении;
• • определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования;
• • анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения государственными и иными ресурсами, выработка предложений по их устранению;
• • оценка правомочности и эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов, оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения^[2]

исполнения обязательств другими способами, но сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов;

• • определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годовых отчетов об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
• • контроль законности и своевременности движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;
• • обеспечение мер по противодействию коррупции в пределах компетенции Счетной палаты Российской Федерации.

Технологическим базисом государственного аудита является набор контрольно-аналитических процедур, которые осуществляются на основе специально разработанных стандартов, технологий и методик. Нормативно порядок проведения аудита регламентируется стандартом финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»¹. Существенную помощь оказывают «Общие правила проведения контрольных мероприятий»^[3][4] и «Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков при использовании бюджетных ассигнований, контролю эффективности реализации программ по противодействию коррупции»^[5].

В них содержится нормативное закрепление таких понятий, как контрольное мероприятие — организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, объект контрольного мероприятия — государственные и муниципальные органы, организации и учреждения, предмет контрольного мероприятия — средства федерального бюджета и внебюджетных фондов, ФОМС, Центрального банка, федеральная собственность, государственные заимствования, долговые обязательства и кредиты.

Что касается коррупции и бюрократизма в государственном управлении, то в качестве ее индикаторов рассматриваются важнейшие признаки (сигнальные и социально-нейтральные) коррупционно-бюрократической пораженности государственных структур и должностных лиц. Указанную систему показателей можно выстроить в трех измерениях:

• 1) нормативное правовое измерение, включающее нормативно-правовое обеспечение противодействия коррупции и дебюрократизации, а также критерии и показатели, по которым проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и государственных управленческих решений;
• 2) институциональное измерение — содержит всю необходимую информацию для внедрения в деятельность государственных органов противокоррупционных и антибюрократических механизмов;
• 3) измерение экономическое — перечень таких показателей, как наличие плана противодействия коррупции овладения научным стилем управления, адекватность его финансового обеспечения, динамика финансовых нарушений, результативность использования финансовых средств, выделенных для борьбы с коррупцией. При этом учитываются не только валовые статистические показатели (наподобие количества «посадок» коррупционеров или объема вскрытых финансовых нарушений), но и качественные индикаторы.

Итоги аудиторского анализа доводятся до президента, парламента и правительства России. Некоторые материалы в случае необходимости направляются в прокуратуру и другие правоохранительные органы.

Для примера сошлемся на заключение по отчету Правительства РФ и информации Центрального банка РФ о реализации «Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности» за первое полугодие 2015 г., представленное в Государственную Думу Федерального Собрания РФ¹. Полученная информация стала основанием для организации соответствующих парламентских слушаний. Аудиторы со стороны Счетной палаты отметили, что от Правительства РФ удалось получить информацию о выполнении лишь 34 пунктов (из 60) Плана антикризисных мероприятий. Вне ноля зрения практически полностью оказалась информация о ходе реализации антикризисных мероприятий в области транспорта, выдачи коммерческим банкам социальных ипотечных кредитов, эффективности использования федерального бюджета выделенных на покрытие дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации.

По степени достижения запланированного социально-экономического результата в полном объеме и качественно было выполнено лишь 17 пунктов Плана (28,3%). Частично был реализован лишь 21 пункт (35%), невыполненными же оказались 22 пункта (36,7%). Реализация отдельных мероприятий осуществляется не на должном качественном уровне. Нормой стала практика несвоевременной подготовки и нарушения сроков принятия законодательных и иных нормативных правовых актов, перенос сроков реализации отдельных пунктов Плана на более поздний период без внесения соответствующих изменений в План.

Установлены были также многочисленные факты иррациональности администрирования «антикризисного фонда», в том числе позднего перечисления выделенных средств исполнителям и конечным получателям. Неоправданно упрощенным оказался порядок предоставления государственных гарантий, в том числе касающихся осуществления антикризисных инвестиционных проектов. Серьезные недостатки были вскрыты в части обеспечения устойчивости банковской системы и создания меха-^[6]

низма санации и лишения лицензий проблемных финансовых организаций. Недостаточно эффективно, как свидетельствует анализ, используется такой инструмент стимулирования малого и среднего бизнеса, как небанковская депозитно-кредитная организация «Агентство кредитных гарантий».

Аудиторский мониторинг зафиксировал недостаточную эффективность реализации антикризисных мер, направленных на обеспечение более устойчивого развития гражданской авиации, железнодорожного и автомобильного транспорта, сельскохозяйственного машиностроения, ЖКХ. Средства, выделенные на реализацию инфраструктурного проекта «Строительство интеллектуальных сетей», и вовсе не использовались.

Перечисленное наряду с другими слабостями реализации правительственной антикризисной программы существенно снижает динамику экономического развития страны, провоцирует инфляцию, усиливает тенденцию к ослаблению курса национальной валюты, росту просроченной задолженности по заработной плате, увеличению объемов оттока капитала из страны.

Борьба с коррупцией и бюрократизмом — непрерывный, сложный и достаточно длительный процесс. Россия ориентирована на стратегию системнокомплексного противодействия коррупции и все больше осознает опасность бюрократизации власти и управления. Указанный тренд четко просматривается в Указе Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы»¹.

Если учесть, что первый такого рода план принимался в двух редакциях (от 31 июля 2008 г. и 10 апреля 2010 г.), то это уже пятый документ, которым предусмотрены очередные шаги и конкретные меры по реализации государственной антикоррупционной стратегии на предстоящие два года. Если в предыдущих аналогичных антикризисных планах речь шла об институциональном оформлении системы противодействия коррупции, то сегодня говорится уже о другом. Основное внимание акцентируется на механизмах предотвращения конфликтов интересов, особенно при осуществлении государственных и муниципальных закупок, на усилении борьбы с крупномасштабными хищениями государственных средств, повышении гражданско-правовой ответственности за коррупцию, на более эффективном использовании имеющихся возможностей международного антикоррупционного сотрудничества. Учитываются также реальные процессы «коррупционно-преступного новаторства», порождаемого процессами глобализации.

Плановые задачи на 2016—2017 гг. можно представить в следующей последовательности:

• 1) совершенствование механизма предотвращения и выявления конфликта интересов, формирование единой информационной базы антикоррупционного декларирования, создание действенных механизмов обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих законность его приобретения;^[7]
• 2) повышение персональной ответственности руководителей федеральных и региональных органов государственной власти за качество исполнения федеральных, региональных и ведомственных планов противодействия коррупции. Невыполнение и недисциплинированность впредь будут квалифицироваться как грубое нарушение антикоррупционного законодательства с соответствующими правовыми последствиями для виновных;
• 3) усиление императивных начал в регулировании антикоррупционной деятельности, увеличение числа позитивных обязываний антикоррупционной направленности с одновременным повышением материальной ответственности за нарушение установленных запретов, ограничений и нормативных требований к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы;
• 4) унификация антикоррупционных стандартов для госкорпораций, госпредприятий, государственных и внебюджетных фондов, усиление административной ответственности юридических лиц за коррупционные злоупотребления;
• 5) активизация участия в противодействии коррупции бизнес-сообщества, развитие системы «самоочищения» частного предпринимательства в соответствии с нормами Антикоррупционной хартии российского бизнеса;
• 6) совершенствование образовательных, информационно-пропагандистских и просветительских форм воспитательного воздействия, направленных на формирование в обществе атмосферы нетерпимого отношения к коррупционным и иным корыстным проявлениям;
• 7) активизация научных междисциплинарных исследований по проблематике противодействия коррупции, обучение работников органов государственной власти по проблемам профилактики коррупционных и иных правонарушений по программам дополнительного профессионального образования;
• 8) расширение практики использования механизмов международного сотрудничества для выявления и возвращения в страну активов, сформированных противоправным коррупционным путем.

Четко просматриваются и приоритеты: ужесточение борьбы с элитной коррупцией и корыстными злоупотреблениями в крупных и особо крупных размерах; совершенствование антикоррупционных механизмов; повышение персональной ответственности руководителей за реализацию антикоррупционного законодательства. Практические подходы к борьбе с коррупцией становятся более реалистичными и универсальными, касаются не только служащих государственного аппарата, но и работников госкорпораций, госкомпаний, государственных фондов и других организаций, созданных для реализации государственных функций.

При этом основные принципы антикоррупционного действия остаются прежними: признание коррупции одной из системных угроз государственной безопасности; ведущая роль мер предупреждения коррупции; неотвратимость ответственности за коррупционные правонарушения; законность; открытость; подотчетность и подконтрольность. Незыблем и триединый принцип наказания — адекватность, индивидуальность и неотвратимость. Сохраняется также приверженность курсу либерализации уголовного антикорруцпционного законодательства. Вместо лишения свободы шире будут применяться такие меры юридической ответственности, как кратные штрафы с рассрочкой погашения, обязательные исправительные работы, лишение права замещать определенные должности, арест имущества подозреваемого, конфискация. Существенно усиливается дисциплинарная ответственность работников госструктур за потенциально коррупционные нарушения вплоть до «увольнения в связи с утратой доверия».

Именно на таких основаниях предусматривается реализация целого комплекса мероприятий политического, правового, информационно-координационного, контрольного и репутационного характера: введение мониторингового анализа результативности антикоррупционной политики; снятие избыточных бюрократических барьеров; разрушение практики злоупотреблений административным ресурсом; создание гибкой системы раскрытия информации о разрабатываемых антикоррупционных решениях; повышение правовой и нравственной культуры россиян.

Соответствующим образом сформулированы конкретные поручения.

Администрации Президента РФ и президиуму Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции поручено организовать проверку работы по профилактике коррупции в государственных органах и государственных корпорациях и компаниях. На Администрацию также возложен контроль качества внутреннего финансового аудита распорядителей средств госбюджета и сложившейся практики пресечения нецелевого использования и хищения бюджетных средств. На уровне главы государства будет контролироваться исполнение запрета госслужащим иметь счета за границей, а также реализация норм Конвенции ООН против коррупции 2003 г., касающихся обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законных основаниях.

Правительству РФ рекомендовано сосредоточиться на проблемах реализации антикоррупционного законодательства на уровне правящего слоя, прежде всего теми, кто замещает должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Правительством РФ. Не менее значимы задачи, касающиеся повышения квалификации государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции; активизации институтов гражданского общества в сфере повышения правовой культуры граждан; укрепления нравственных основ государственной и муниципальной службы; организации антикоррупционного мониторинга федеральных целевых программ и крупных проектов с государственным участием. Предстоит также создать более гибкий информационно-методический ресурс обеспечения реализации антикоррупционного законодательства.

Государственным органам исполнительной власти, госкорпорациям, государственным и внебюджетным фондам предписывается добиться строго соблюдения запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции. В том числе касающихся запрета на счета в зарубежных банках и получения подарков. Для поиска незадекларированных активов рекомендуется использовать возможности Росфинмониторинга, а также такой инструмент, как признание сделок, заключенных с использованием различных коррупционных схем, недействительными. Главам регионов рекомендовано каждый случай нарушения закона предавать широкой гласности, а к лицам, допустившим нарушение, применять самые строгие меры ответственности, предусмотренные российским законодательством. При этом добиваться возмещения не только финансового и материального, но и репутационного вреда.

Минюсту России предписывается проработать вопрос об усилении ответственности за предоставление недостоверной финансовой отчетности. Совместно с Генеральной прокуратурой поручено подготовить предложения о внесении в Уголовно-процессуальный кодекс РФ изменений, предусматривающих предоставление прокурору полномочий предъявлять гражданский иск в защиту интересов муниципального образования, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

МВД России поручено:

• • предпринять дополнительные меры по предотвращению попыток хищения бюджетных средств, выделяемых на реализацию федеральных целевых программ и инвестиционных проектов, связанных с подготовкой и проведением в Российской Федерации Кубка конфедераций FIFA 2017 г. и чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г.;
• • проявлять больше принципиальности и уделять больше внимания коррупционным преступлениям, совершенным в крупных или особо крупных размерах, особенно организованными преступными сообществами;
• • сосредоточиться на борьбе с коррупцией в государственных корпорациях (компаниях), на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в акционерных обществах, в уставном капитале которых доля участия государства или муниципального образования превышает 50%;
• • усилить борьбу с незаконной передачей заказчику денежных средств, получаемых поставщиком (подрядчиком) в связи с исполнением государственных или муниципальных контрактов, с откатами и хищениями в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
• • пресекать факты подкупа иностранцев и должностных лиц международных организаций при осуществлении международных коммерческих сделок.

МИД России определен свой перечень задач антикоррупционной направленности. Предписывается обеспечить участие Российской Федерации в обзорном механизме «Конвенции ООН против коррупции». А также в деятельности Группы государств против коррупции (GRECO), в международных антикоррупционных мероприятиях под эгидой рабочей группы по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АРЕС), рабочей группы по противодействию коррупции «Группы двадцати» (G20), рабочей группы по противодействию коррупции государств — участников BRIC, рабочей группы Организации экономического сотрудничества и развития, но борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (OECD); научных проектах Международной антикоррупционной академии (МАКА).

Особая нагрузка ложится на Генеральную прокуратуру РФ. Планом предусматривается повышение качества проверок соблюдения государственными органами и должностными лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, об урегулировании конфликта интересов, о контроле соответствия расходов должностных лиц и служащих их доходам. Генпрокуратуре предписывается строже проверять соблюдение антикоррупционных требований при распоряжении земельными участками, организации закупок лекарств и медицинской техники. Совместно с МИДом, Минюстом и Росфинмониторингом Генеральная прокуратура должна определиться с органом, который будет выявлять, арестовывать и возвращать из иностранных юрисдикций активы, полученные в результате коррупционной деятельности.

Счетной палате РФ рекомендовано отражать в информации о результатах проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и в ежегодном отчете о своей работе вопросы, касающиеся осуществления в пределах установленной компетенции мер по противодействию коррупции.

Как особо важная составная механизма противодействия коррупции представлена судебная система. В указе Президента РФ подчеркивается, что должна быть существенно повышена эффективность не только судебной практики по делам коррупционного содержания, но и антикоррупционная защищенность самого судейского сообщества. Верховному Суду рекомендовано подготовить обзор судебной практики по делам, связанным с разрешением споров в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, по делам, связанным с разрешением споров об обращении в доход государства имущества, в отношении которого отсутствуют доказательства приобретения на законные доходы. Не обойдены стороной вопросы качества заполнения судьями и работниками аппаратов судов справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, практики применения дисциплинарных взысканий к судьям за нарушение требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

РАПХиГС при Президенте РФ, Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ антикоррупционную тематику рекомендовано выделить в особое направление научнс-иеследовательских планов. В качестве приоритетных предложено выделить следующее: природа коррупции и факторы, влияющие на ее распространение и воспроизводство; формы проявления, уровень и динамика восприятия коррупции в обществе; содержательные характеристики и формы конфликта интересов; опыт мониторингового анализа, профилактики и пресечения коррупционных правонарушений; формирование современных стандартов антикоррупционной защиты; эффективность противодействия коррупции в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; эффективность действующих антикоррупционных механизмов; приоритетные направления развития правовых, политических и организационных механизмов противодействия коррупции.

На базе Государственной корпорации, но атомной энергии, совместно с другими государственными корпорациями (компаниями) и РАНХиГС планируется организовать специальные семинары для педагогических работников образовательных организаций, осуществляющих реализацию образовательных программ по антикоррупционной тематике, а также курсы повышения квалификации работников государственных корпораций (компаний), в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции. Запланировано издание научно-практического пособия «Функции подразделений федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений».

Объединениям журналистов и других профессиональных объединений, деятельность которых связана с обеспечением общественных интересов, рекомендуется активизировать работу по просвещению граждан по вопросам антикоррупционного законодательства. Признано полезным проведение различного рода конкурсов, публикация журналистских расследований, специальных телеи радиопрограмм, рекламных изданий, интернет-роликов.

Запланировано, как видим, немало. Тем не менее нельзя не признать, что предпринимаемые антикоррупционные усилия пока не оказывают кардинального влияния на «сокращение коррупционного поля» и ограничение коррупционного произвола¹. Сложившиеся политические, правовые и организационные механизмы противодействия коррупции не обеспечивают заметный эффект.

По мнению многих ученых-экспертов, в новом антикоррупционном плане также имеется немало позиций, которые вызывают сомнение в его высокой эффективности. Это проблемы повышения независимости и антикоррупционного очищения судебной системы, амнистии капиталов, незаконного обогащения, эффективности практики наказаний за коррупционные злоупотребления в виде штрафов, национализации элит и формирования национально ориентированного бизнеса, деофшоризации экономики и создания действенного механизма возврата имущества, добытого преступным путем и «на законных основаниях» вывезенного за пределы нашей страны. Не менее существенны проблемы дебюрократизации управления, установления прямой зависимости материального вознаграждения должностных лиц, государственных и муниципальных служащих от качества исполнения ими соответствующих служебных обязанностей, овладения современными методами парламентского и общественного контроля соблюдения антикоррупционного законодательства.

• [1] Глава подготовлена с использованием материалов: Левакип И. В., Шашкова Ж. А. Противодействие коррупции: развитие законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации: монография. М.: НИИ СП, 2012; Противодействие коррупции.
• [2] См.: Левакин И. В. Нормативные правовые основы проведения аудита эффективностив целях предупреждения коррупции // Право и управление. XXI век. 2012. № 2. С. 68—73.
• [3] Утвержден Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 9 июня 2009 г. № 31К (668).
• [4] Утверждены Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 2 апреля 2010 г. № 15К (717).
• [5] Утверждены Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 7 ноября 2011 г. № 54К (821).
• [6] Письмо Счетной палаты РФ в адрес Комитета Государственной думы ФС РФ по бюджету и налогам от 2 октября 2015 г. № 01−3223/16−10.
• [7] URL: http://www.garant.rU/hotlaw/federal/706 953/#ixzz44ffUXTT8.