Основные направления модернизации государственных финансов в России

В условиях перехода к рыночной экономике пришлось практически заново создавать налоговую систему, соответствующую данному сложному периоду. Так, в 1993 г. началась работа над принципиально новым Налоговым кодексом РФ (НК РФ), и только в 1998 г. была принята его первая часть, вступившая в действие с 1 января 1999 г. Следовательно, опыт функционирования новой налоговой системы в условиях развивающегося в России рынка невелик, поэтому в данной сфере имеется много нерешенных проблем. К наиболее серьезной из них относится недостаточное соответствие существующей налоговой системы реально сложившейся ситуации в российской экономике.

По форме российская налоговая система приближена к западной, но фактически в отличие от достаточно эффективной последней она ставит отечественного товаропроизводителя на грань выживания, подавляет его рыночную активность, что не способствует развитию реального сектора. Существующий налоговый пресс побуждает к неуплате или несвоевременной уплате налогов. Согласно экспертным оценкам, в настоящее время не менее трети всех доходов укрываются от налогообложения.

Дело в том, что в странах с развитой рыночной экономикой основную долю налогоплательщиков составляет средний класс, получающий легальные доходы, тогда как в условиях переходной экономики в России средний класс интенсивно «вымывался». Значительная часть доходов имеет в нашей стране полулегальный характер. В отличие от западных стран велика доля наличного оборота, отражающегося в отчетности далеко не в полной мере.

Кроме того, при росте доходов населения западных стран, в которых значителен удельный вес различных социальных пособий, высокие ставки налогов необременительны для экономических субъектов и экономически оправданны с точки зрения проведения антициклической политики, будучи средством предотвращения перегрева экономики, сокращения избыточного спроса. В современной России деловая активность отечественных товаропроизводителей, как и спрос со стороны домашних хозяйств, должны поддерживаться стимулирующей налоговой политикой.

Следует признать, что проводимая с начала этого столетия налоговая политика в определенной мере согласуется с результатами научных исследований. Так, с 1 января 2002 г. ставка налога на прибыль корпораций была снижена. Еще в 1998—2000 гг. наметились позитивные изменения. Величина задолженности российских промышленных предприятий по налоговым платежам была достаточно велика. Поскольку данная величина тесно связана с финансовым положением предприятий, то улучшение ситуации в рассматриваемой области происходило на фоне укрепления финансового положения предприятий. За указанный период относительная величина среднемесячной просроченной задолженности сократилась примерно на треть.

С начала 2001 г. было зафиксировано общее увеличение налоговых поступлений вследствие роста доходов от налога на прибыль и экспортных пошлин. Сделаны конкретные шаги в направлении усиления стимулирующего воздействия налоговой системы на инновационную деятельность. Так, были освобождены от налогообложения средства, направляемые научными организациями на проведение и развитие НИОКР, а также прибыль от вновь созданного производства. Последняя, правда, освобождается от налога не более чем на три года.

Отечественная налоговая система постепенно упрощалась. Была установлена регрессивная шкала начислений единого социального налога, который с 2000 г. заменил множество обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды.

Ставка подоходного налога с физических лиц была установлена в размере 13%. Основной целью реформы подоходного налога было снижение номинального налогового бремени с целью сокращения масштабов уклонения от уплаты налога.

Реформа дала определенные результаты: поступления подоходного налога начали заметно возрастать. Таким образом, в России были сделаны определенные шаги в направлении создания налоговой системы, отвечающей современным рыночным требованиям.

Вместе с тем в рассматриваемой сфере имеются серьезные нерешенные проблемы. Так, еще в 2000 г. в экономической литературе была высказана точка зрения, согласно которой единая ставка налога не может не отмереть и внедрение прогрессивной шкалы подоходного налогообложения неизбежно в условиях большой дифференциации доходов населения. Другое дело, что это не должна быть примитивная шкала, по которой под прогрессивное налогообложение подпадают все граждане, получающие доходы, отдаленно не напоминающие доходы человека среднего достатка. Эта проблема не утратила актуальности и в настоящее время.

Последствия снижения налога на прибыль также оцениваются неоднозначно. В литературе нередко ставится под сомнение эффективность политики существенного понижения налоговой нагрузки, поскольку она сопровождалась потерями доходов бюджетной системы без ожидаемого усиления склонности к расширению производства и накопления реального капитала.

Проблемы финансирования государственного долга и сбалансированности бюджета в отечественной экономике. Управление российским государственным долгом остается одной из актуальных проблем вследствие быстрого роста абсолютных и относительных размеров государственного долга в течение 1980—1990;х гг. Основными причинами этого роста были: ошибочная экономическая политика внешних заимствований, проводимая последними советскими и первыми российскими правительствами, принятие Россией на себя финансовых обязательств бывшего СССР, значительное снижение реального курса рубля в 1991 — 1992 гг. и 1998 г.

Рост государственного долга сопровождался резким увеличением платежей по его обслуживанию и погашению, неспособность осуществлять которые в 1991 и 1998 гг. привела к долговым кризисам. В течение 1990;х гг. удалось добиться ряда соглашений о реструктуризации долговых платежей, что уменьшило долговую нагрузку на отечественную экономику на 1992—2000 гг. Вместе с гем реструктуризации увеличили долговую нагрузку на экономику в целом и в первом десятилетии текущего тысячелетия — в частности.

В начале 2000 г. была достигнута договоренность о полномасштабной реструктуризации российского коммерческого долга Лондонскому клубу кредиторов с частичным его списанием.

Однако попытка в одностороннем порядке прекратить платежи Парижскому клубу в части долга, унаследованного от СССР, вызвала угрозу применения санкций со стороны официальных кредиторов. Поэтому в течение февраля — апреля 2001 г. отставание по платежам было ликвидировано.

В соответствии с классификацией Всемирного банка, основанной на использовании относительной величины приведенной стоимости полных платежей по внешнему долгу к ВНП и экспорту товаров и услуг, Россия находилась даже в посткризисном 1999 г. в группе стран со средним уровнем задолженности. В 2000—2001 гг. относительное бремя внешней задолженности сократилось по сравнению с 1999 г. В настоящее время Россия не является страной с экстремально высокой долговой нагрузкой.

Вместе с тем государственный долг оказывал серьезное негативное воздействие на российскую экономику. Существует мнение, согласно которому величину государственного долга и масштабы его обслуживания корректнее сопоставлять с размерами денежной массы, а не ВВП. В развитых странах среднегодовые масштабы операций по обслуживанию государственного долга не превышают, как правило, 8—10% денежного запаса. В России же этот показатель к концу 1996 г. превысил 71%! Наличие громадного и постоянно возрастающего государственного долга привело в конце 1990;х гг. к финансовому кризису.

Пик российского государственного долга пришелся на 1998 г. (146,4% ВВП). На 1 января 2000 г. суммарный внешний и внутренний долг составил 84% ВВП. Далее государственный долг постепенно сокращался. В результате переговоров к концу августа 2006 г. Россия осуществила досрочные выплаты по кредитам Парижского клуба, после чего ее государственный долг снизился до 9% ВВП. Было в целом восстановлено доверие к России как к надежному финансовому партнеру.

Сокращение государственного долга можно рассматривать как весомое достижение отечественной финансовой политики. Нельзя не учитывать, что принципы государственной долговой стратегии касаются как общей величины государственного долга России, так и его структуры. Правительством была поставлена задача увеличения веса внутренних заимствований в структуре долга при общем сокращении величины государственного долга. Ее решение предполагало достижение следующих целей:

• • гарантированное выполнение обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга в будущем независимо от состояния бюджета;
• • стимулирование институционального развития отечественного фондового рынка за счет активного увеличения внутренних государственных заимствований.

Каковы макроэкономические последствия данной государственной долговой политики?

За кризисом 1998 г. последовал перерыв в росте государственных заимствований, который с 2002 г. сменился их активным ростом. В условиях снижения размера общего и внешнего государственного долга происходил рост государственного долга внутреннего, т. е. реализуется одна из ключевых задач долговой стратегии правительства — замещение внешнего долга внутренним долгом. Логика данной задачи очевидна: нельзя допустить попадания страны в долговую зависимость от внешнего мира, необходимо повысить ее инвестиционные рейтинги. Вместе с тем при проведении такой политики нельзя не учитывать возможных отрицательных последствий для экономики страны, которые были рассмотрены ранее в данной главе.

Представляется, что в условиях значительного бюджетного профицита, имеющего место в течение ряда последних лет, государство не нуждалось в дополнительном финансировании в виде внутренних заимствований. Отказ от экспансии внутренних заимствований позволял бы одновременно сокращать и внешний долг, и внутренний, а это позволило бы избежать указанных отрицательных эффектов.

К ведущим методам финансирования государственного долга относятся денежно-кредитная эмиссия и государственные займы. Предпочтение, отдаваемое тому или иному методу на некотором этапе развития экономики, должно определяться особенностями развития страны на этот период. Какой метод должен превалировать в современной российской экономике?

Как отечественный опыт, гак и опыт других стран показывает, что эмиссия государственных ценных бумаг остается весьма сильнодействующим средством и прибегать к ней следует с большой осторожностью. В том случае если доходность государственных ценных бумаг превышает темпы экономического роста, то расплачиваться государству придется либо сокращая статьи будущих расходов бюджета, либо сооружая «финансовые пирамиды», что грозит государству банкротством по его обязательствам. Российская экономика уже столкнулась с обоими данными последствиями.

Кроме того, если доходность государственных обязательств превышает среднюю норму рентабельности в производственной сфере, что имело место, то их эмиссия препятствует привлечению производственных инвестиций, поскольку кредиты предприятиям реального сектора оказываются для инвесторов менее выгодны, чем приобретение государственных ценных бумаг.

Применительно к российской экономике можно утверждать, что в 1995— 1996 гг. рост объема государственных заимствований сопровождался эквивалентным сокращением производственных инвестиций, т. е. фактическим вымыванием частного капитала из реального сектора. В то время как для большинства стран реальная процентная ставка по государственным ценным бумагам не превышает 8—10%, а уровень 13—15% воспринимается как экстремальный, в российской экономике в течение указанного периода соответствующий показатель доходил до 120%. При данном уровне доходности государственные ценные бумаги как магнит притягивали частные инвестиции, обескровливая реальный сектор.

Поэтому страны с гораздо более развитой и устойчивой экономикой охотнее прибегают к нерыночным займам, избегая занимать денежные средства на рынке под высокие проценты. Например, государства ЮгоВосточной Азии в целях преодоления финансового кризиса 1998 г. широко использовали именно нерыночные займы. Последние, предусматривающие денежную эмиссию в целях финансирования бюджетного дефицита, нашли в мировой практике особенно широкое применение. Такие страны, как Китай и Индия, испытывая недостаток внутренних сбережений для обеспечения необходимого уровня инвестиционной активности, систематически прибегают к крупномасштабному эмиссионному финансированию государственных программ.

Денежная эмиссия как источник финансирования бюджетного дефицита или контролируемых государством инвестиционных программ кредитования государственных институтов развития и государственного инвестирования по своему инфляционному эффекту гораздо безопаснее и предпочтительнее для экономики, чем денежная эмиссия на рефинансирование коммерческих банков, кредитование центральным банком их операций с государственными обязательствами.

Особенности проведения финансовой политики в определенной степени обусловлены снижением доходов бюджета в ближайшие годы, которое связано с новой тенденцией добычи энергоносителей. По прогнозам, в ближайшие 5—10 лет темпы прироста нефтегазового комплекса будут ниже, чем всей экономики. Поэтому следует ориентироваться в перспективе как на возможное снижение мировых цен на нефть, так и на уменьшение доли нефтегазового сектора в отечественной экономике, а соответственно, и на снижение доходов от этого сектора. Прогнозируется опережающий рост ненефтегазовых доходов. Эта часть экономики и будет прежде всего поддерживаться, что соответствует задаче диверсификации отечественной экономики. Речь идет о среднесрочной стратегической задаче, реализации которой подчинено формирование очередного трехлетнего бюджета. В перспективе горизонты бюджетного прогнозирования будут расширяться до 10—15 лет и более, что способствует достижению макроэкономических стратегических целей.

Важный принцип бюджетной стратегии на дальнейшую перспективу — обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. Необходимость стерилизации избыточного денежного предложения снижается. На первый план выдвигается задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен. В свое время Стабилизационный фонд РФ (далее — СФ) был преобразован для этого в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Резервный фонд, как известно, призван обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на энергоносители в среднесрочной перспективе. Фонд будущих поколений — аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета.

Остановимся коротко на воспроизводственной роли СФ, а также фондов, пришедших ему на смену. Итак, важную роль в обеспечении эффективной финансовой политики в нашей стране в последние годы призван был играть СФ РФ. Он функционировал с 1 января 2004 г. Перед фондом были поставлены важные макроэкономические задачи, включающие защиту доходов бюджета от угроз ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и природных ресурсов; стерилизацию избыточной денежной массы, повышение устойчивости обменного курса рубля к колебаниям мировых цен на нефть.

Стабилизационный фонд формировался из двух основных источников: части налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ на нефть) и части экспортной пошлины на нефть. В СФ поступали также остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года.

Для отечественной экономики стабилизирующая роль СФ имела особое значение в силу высокой чувствительности доходов федерального бюджета к изменению мировых цен на топливно-энергетические ресурсы. Дело в том, что в последние годы доля топливной промышленности в структуре промышленного производства России достигла 20%, топливно-энергетические ресурсы составили более половины экспорта. Соответственно, около 35% доходов бюджета формировалось за счет платежей от нефтяной, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности.

При отсутствии кардинальных изменений структуры промышленности в направлении се диверсификации основные бюджетные и макроэкономические параметры сильно зависели и зависят от динамики мировых цен на нефть. В силу весьма благоприятной внешней конъюнктуры объем Стабфонда быстро увеличивался. Появились предложения вместо одного фонда сформировать «стабилизационный» и «фонд будущих поколений». Первый рассматривался как страховой фонд государственного бюджета, второй — как ресурс развития отечественной экономики в условиях исчерпания полезных ископаемых, позволяющих в настоящее время получать высокие доходы. При этом обосновывалась целесообразность установления объема резервной части в процентном отношении к ВВП.

Как показывает мировой опыт стран, где созданы «стабилизационные фонды» и «фонды будущих поколений», первые создаются для сглаживания колебаний доходов бюджета, обусловленных колебаниями мировых цен на экспортируемые ресурсы, а вторые — для сохранения достигнутого уровня благосостояния. Правда, нельзя не учитывать, что создание «фондов будущих поколений» практикуется в странах с большим объемом в отношении к ВВП данных фондов и относительно небольшой численностью населения. В качестве примера можно привести опыт Норвегии. Нефтяной фонд Норвегии превысил 70% ВВП, а население составляет менее 5 млн чел.

Уже в первый год существования СФ стало очевидно, что он существенно превысит неснижаемый уровень. Возник вопрос: как использовать данное превышение? Диапазон мнений был весьма широк: от требований не трогать средства СФ до предложений увеличивать за счет него текущие расходы бюджета на повышение уровня жизни россиян, в частности увеличение заработной платы бюджетникам.

В конечном итоге из средств СФ в 2005—2006 гг. была погашена наиболее дорогая часть внешнего долга — странам Парижского клуба, и в 2005 г. был также погашен дефицит ПФ РФ, хотя СФ изначально не предназначен для покрытия текущих социальных расходов. Они должны финансироваться из основной части федерального бюджета. Вместе с тем нельзя было не учитывать того, что резкий приток нефтедолларов в Российской Федерации пришелся на время критического обострения комплекса социальноэкономических проблем, решать которые требовалось безотлагательно.

Правительство оказалось перед выбором: накапливать конъюнктурные доходы от экспорта нефти в СФ, а в дальнейшем — в Фонде будущих поколений или же использовать их в целях стимулирования модернизации, диверсификации и социальной переориентации экономики.

В связи с этим в свое время предлагались различные варианты использования доходов, превышающих неснижаемый остаток действовавшего тогда СФ. В качестве примера можно назвать следующие пути: закупка импортного оборудования для больниц, школ, детских домов, что позволило бы повысить уровень жизни без инфляционных последствий; реализация крупных проектов с целью организации производств с высокой долей добавленной стоимости для активного продвижения на мировой рынок; выделение средств на коммерческой основе долгосрочных валютных кредитов под крупные проекты, связанные с импортом оборудования и технологий в целях стимулирования экономического роста. Но изначально СФ не был предназначен для финансирования текущих и инвестиционных бюджетных расходов. Средства для инвестиционных целей должны направляться в Инвестиционный фонд или другие институты развития.

Подводя итоги, отметим следующее. Проблемы использования конъюнктурных бюджетных доходов в нашей стране решались и решаются более с позиций сохранения финансовой стабильности, чем с точки зрения возможностей активного стимулирования экономического роста, преодоления структурных макроэкономических диспропорций. Только конкурентоспособная, диверсифицированная экономика способна противостоять неблагоприятным изменениям мировой конъюнктуры. Уповать только на финансовые стабилизаторы недостаточно. Страну с относительно высокими параметрами динамики ВВП должно заботить не только стабильное «сегодня», но и дееспособное «завтра». Необходимо концентрировать финансовые ресурсы на решении приоритетных стратегических макроэкономических задач перевода экономики на инновационный путь развития.

Жизненно необходима в этой связи постановка вопроса о том, что в ближайшие годы в России должна быть сформирована новая модель экономического роста, основанная в значительной степени на частной инициативе и постоянных инновациях. При этом предпосылкой и условием для формирования данной модели экономического роста призвана стать долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы.

В отличие от стран с более диверсифицированной экономикой Россия не может допустить хронический дефицит бюджета и высокий уровень государственного долга, поскольку они ставят национальную экономику в зависимость от внешних условий и «вымывают» из нее остро необходимые инвестиционные ресурсы.

Внешний долг России в последнее время заметно снижался. Одна из причин — введение финансовых санкций и ограничений. Как говорит русская пословица: «Нет худа без добра». Известно, что живущие по средствам в долгосрочном плане более благополучны, чем «хронические» должники. В этой связи уместно вспомнить еще одну народную мудрость: «По одежке — протягивай ножки».

Введение

санкций может оказать позитивное влияние на экономику в рассматриваемом аспекте в долгом периоде.

Некоторые страны имеют большой государственный долг. Часто в качестве примера приводят нарастающий громадный долг США. При этом следует учитывать его структуру: наибольший удельный вес составляют внутренние займы. Отечественная долговая схема должна выстраиваться по такому же принципу. В ближайшие годы прогнозируется относительный рост внутреннего долга.

В целом же макроэкономическая стабильность, низкая инфляция, умеренная налоговая и долговая нагрузка, возможности для привлечения долгосрочных кредитных ресурсов могут и должны стать важнейшими конкурентными преимуществами России, обеспечивающими приток инвестиций, внедрение инноваций, модернизацию экономики и, соответственно, расширение возможностей для решения социальных задач.

Федеральный бюджет на ближайшие годы должен стать бюджетом, посредством которого решаются задачи выхода на траекторию устойчивого развития, создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни граждан, укрепления обороноспособности и безопасности страны, повышения эффективности и прозрачности государственного управления. В этот же период должны быть приняты меры по снижению зависимости бюджета от конъюнктурных доходов.