Виды интеграционных соглашений

В литературе по вопросам региональной интеграции речь чаще всего идет о двух основных формах торговых блоков — зонах свободной торговли и таможенных союзах. К другим формам РИС относятся общий рынок, экономический и валютный союз, а также соглашения с более низким уровнем интегрированности — преференциальные соглашения и форумы (например, АТЭС или СНГ).

Преференциальные соглашения часто становятся первым шагом к экономической интеграции. Они предусматривают взаимные или односторонние льготы по доступу на рынки договаривающихся стран. Чаще всего преференции встречаются в рамках взаимодействия развитых стран с развивающимися, а также между развивающимися странами. В терминологии ВТО преференциальные соглашения подразумевают односторонние преференции.

Зона свободной торговли (ЗСТ) — группа стран, снижающих или ликвидирующих барьеры во взаимной торговле. Если договорившиеся о свободной торговле страны не граничат между собой, термин «зона» оказывается неудачным — тогда уместнее использовать более широкий термин: соглашение о свободной торговле (ССТ). В наше время широкое распространение получили также соглашения о свободной торговле с элементами общего рынка и экономического союза (ССТ+).

Прообразом многих таких ССТ+ стало Североамериканское соглашение о свободной торговле^[1]. Его подготовка осуществлялась в начале 1990;х гг. параллельно с подготовкой к образованию ВТО. Немалую роль в обоих случаях сыграли сотрудники аппарата Торгового представителя США. Поэтому неудивительно сходство в повестке дня ВТО и НАФТА.

Таможенный союз (ТС) — это зона свободной торговли с единым внешним тарифом:

Кроме единого внешнего тарифа полноценный ТС предполагает вынос таможенного контроля на внешний периметр границ объединения с ликвидацией такого контроля на внутренних границах, а также общий фонд для сбора импортных пошлин и формулу их распределения между странами-участницами^[2]. Желателен и единый таможенный кодекс, унифицирующий правила работы таможенных органов стран — участниц ТС.

ССТ более распространены, чем ТС. Дело в том, что каждая страна может входить в любое количество зон свободной торговли, но только в один таможенный союз — это следует из определения ТС. У каждой из этих двух форм торговых блоков есть свои преимущества и свои недостатки.

Преимуществом ЗСТ считают то, что ее участники сохраняют самостоятельность в определении внешнеторговой политики по отношению к третьим странам. Эту форму предпочитают, например, США, не желающие связывать себя дополнительными обязательствами и координировать внешнеэкономическую политику со своими партнерами по торговым блокам (прежде всего — по НАФТА) и двусторонним соглашениям. США заключили уже более десятка двусторонних соглашений о свободной торговле с небольшими странами Латинской Америки, Азии и Африки, а также с Австралией и Южной Кореей.

Недостатком ЗСТ считают громоздкие правила происхождения товара. Дело в том, что сохранение различных барьеров на пути товаров из стран, не входящих в ЗСТ, требует сохранения контроля на внутренних границах этой ЗСТ, дабы отсечь товар, происходящий из третьих стран и подлежащий обложению импортной пошлиной. Эта задача оказывается не такой уж простой, если речь идет о товаре, импортированном из третьих стран, но подвергшемся переработке на территории ЗСТ. Для таких случаев разработаны два варианта правил происхождения товара (rules of origin):

• 1) ввоз беспошлинный, если, например, более 50% стоимости товара местного происхождения (внутри ЗСТ);
• 2) ввоз беспошлинный, если доработка товара привела к изменению нескольких разрядов его кода товарной номенклатуры.

Есть и комбинации этих подходов, со множеством вариаций по группам товаров. Зачастую текст правил определения происхождения товаров гораздо больше, чем само соглашение о свободной торговле. Нелишне здесь посочувствовать таможенникам, вынужденным разбираться в особенностях оформления грузов из стран, для которых законодательство устанавливает разные правила происхождения товаров (напомним, что, даже без учета ЗСТ, уровень таможенного обложения импортных товаров, в соответствии с общей системой преференций, различается в зависимости от того, прибыли ли они из развитых, развивающихся или наименее развитых стран). На практике происхождение товара проверяется по сертификату происхождения.

Таможенный союз (в его полноценном варианте) лишен этого недостатка. Правила происхождения, как и внешний тариф, здесь едины для всех участников, но таможенное оформление происходит только на внешних границах. Перемещение товара внутри ТС можно уже не контролировать, особенно если участники унифицировали или гармонизовали свои стандарты безопасности товаров. Поэтому развитые ТС ликвидируют таможенные посты на внутренних границах, как это сделал в 1993 г. ЕС, а в 2011 г. — Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана. Между участниками ТС нет конкуренции за лучший тариф, и товар ввозится там, где удобно, без поиска «самого низкого забора». Страны — члены ТС могут выступать единым фронтом на внешнеторговых переговорах, что усиливает их позицию и снижает издержки дипломатии.

К минусам таможенного союза как формы интеграции относят сложность согласования единого тарифа, отказ от независимой внешнеторговой политики. К примеру, шести странам, учредившим в 1957 г. Европейское экономическое сообщество (будущий ЕС), понадобилось более 10 лет для согласования и введения в действие единого внешнего тарифа — он заработал в 1968—1969 гг. При этом Италии и Франции пришлось снизить уровень импортных пошлин, а Нидерландам и Германии — повысить^[3].

Казахстан для создания таможенного союза с Россией и Белоруссией согласился на серьезное повышение своих импортных пошлин до согласованного тремя странами уровня.

Венгерский экономист Бела Баласса в 1961 г. предложил теорию стадий интеграции. Он считал, что зона свободной торговли — первый уровень интеграции, логически предшествующий таможенному союзу. ТС, в свою очередь, может перерасти в общий рынок. Общий рынок представляет собой разновидность РИС, в рамках которого наряду с сохранением условий функционирования таможенного союза обеспечивается свободное движение не только товаров и услуг, но и факторов производства — капитала и рабочей силы.

Далее его логическим развитием становится экономический союз — разновидность РИС, в рамках которого наряду с сохранением условий функционирования общего рынка обеспечивается определенная координация экономической политики стран-членов.

Логическим завершением сближения институтов и экономической политики в рамках экономического союза, по Б. Балассе, оказывается полная интеграция экономик, в рамках которой обеспечивается унификация экономической политики стран-членов. Полностью интегрированная группировка завершает движение, но пути формирования единого хозяйственного комплекса. Процесс интеграции переходит в состояние интеграции.

Схема Б. Балассы представляет несомненный интерес, рисуя перспективу развития интеграционного процесса, генерируемого внутренними противоречиями, объективно присущими каждой из выделенных стадий. Но шесть десятилетий спустя можно сказать, что интеграционные процессы развиваются гораздо сложнее. Современные тенденции интеграционных процессов включают:

• 1) появление большого числа двусторонних соглашений о свободной торговле;
• 2) расширение спектра договоренностей о либерализации связей и сближении правил за пределы торговли товарами. Сегодня десятки ССТ+ включают вопросы торговли услугами, защиты прав на интеллектуальную собственность, инвестиционного режима, конкуренции, защиты прав трудящихся, государственных заказов и подрядов и др.;
• 3) рост числа кросс-региональных РИС.

Как уже отмечалось, доминирующий тип РИС — соглашение о свободной торговле. Большинству ССТ не суждено стать ТС — хотя бы потому, что их участники связаны альтернативными соглашениями, а партнеры по двусторонним ССТ нередко не имеют общих границ, что лишает формирование ТС основного смысла — без общих границ невозможно реализовать главное преимущество этой формы торгового блока. В среднем страна — член ВТО участвует в 14 двуили многосторонних соглашениях интеграционного типа. Появление новых ТС в сегодняшнем мире в дополнение к 18 действующим соглашениям о таможенном союзе выглядит маловероятным. Таким образом, теория стадий интеграции уже не может считаться универсальной.

Следует понимать, что наличие словосочетания «зона свободной торговли» или «таможенный союз» в названии той или иной региональной группировки не обязательно свидетельствует о завершенности процесса формирования ЗСТ или ТС. Название рождается с подписанием соответствующего соглашения, но процесс снятия барьеров занимает несколько лет и не всегда завершается успешно. ТС шести стран ЕЭС формировался в течение 11 лет, а по договору НАФТА ликвидация таможенных барьеров растягивалась на 15 лет. Кроме того, в интеграционных соглашениях часто предусматриваются изъятия из режима свободной торговли для чувствительных секторов.

ЕС стал первой интеграционной группировкой, где интеграция вышла за рамки таможенного союза. В 1993 г. его участники (в то время 15 стран) вышли на рубеж единого внутреннего рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, в 1999—2002 гг. двенадцать из них осуществили переход от своих национальных валют в пользу единой валюты — евро (на начало 2015 г. в зоне евро состояли уже 19 из 28 государств ЕС).

Столь далеко идущая интеграция в ЕС стала возможной благодаря высокому уровню развития стран-участниц, накопленному за десятилетия опыту выработки и осуществления коллективных решений. Важное отличие ЕС от прочих РИС — наличие наднациональных органов власти, облеченных решающими полномочиями по широкому кругу вопросов, а также 140-миллиардного бюджета, основными направлениями расходования которого служат поддержка сельского хозяйства и программы, нацеленные на подтягивание отстающих членов союза. Делегирование странами ЕС части своих суверенных полномочий наднациональным органам оказывается возможным благодаря сбалансированному соотношению сил — в ЕС нет одной однозначно доминирующей державы.

Говоря о предпосылках выбора той или иной формы интеграционного соглашения, интересно отметить то, что развивающиеся страны — экспортеры сырья и топлива очень часто становятся участниками соглашений о таможенном союзе, тогда как экспортеры готовой и промежуточной продукции предпочитают формат соглашений о свободной торговле (примеры — Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Южноазиатское соглашение о свободной торговле — С АФТ А) Г Это легко объяснимо.

Экспортеры сырьевых товаров не испытывают больших проблем с продвижением своей продукции на зарубежные рынки — работает закономерность тарифной эскалации. Сырье — за исключением сельскохо-^[4]

зяйственного — обычно не облагается высокими ввозными пошлинами; нехарактерны для этого сектора и нетарифные барьеры.

Государства — экспортеры несырьевой продукции, напротив, сталкиваются с более сильной конкуренцией и защитными барьерами на рынках стран-покупателей. В этой связи они более заинтересованы в максимальной либерализации доступа на рынки импортеров за счет заключения как можно большего числа соглашений о свободной торговле. Таможенный союз как форма интеграции ограничивает такие возможности, его участники должны координировать свою внешнеэкономическую политику.

Либерализация в рамках РИС, как правило, идет дальше, чем в рамках ВТО, поскольку заинтересованность во взаимном доступе на рынки выше, а договориться между собой нескольким странам легче, чем полутора сотням участников ВТО. Здесь мы выходим на два важных вопроса, касающихся соотношения глобальной и региональной интеграции, а также возможного числа участников РИС.

Региональные торговые блоки, вообще говоря, выглядят нарушением принципа режима наибольшего благоприятствования в торговле, положенного в основу ГАТТ. Однако уже в исходном тексте ГАТТ 1947 г. было предусмотрено исключение из этого принципа для преференциальных соглашений, таможенных союзов и зон свободной торговли (ст. XXIV). В ней говорится, что РИС допустимы, если они не увеличивают барьеры для доступа на интегрирующиеся рынки товаров из третьих стран. Вновь заключаемые соглашения должны были проходить процедуру нотификации в ГАТТ для выявления их соответствия данной статье. Аналогичное положение предусмотрено в Генеральном соглашении по торговле услугами (гл. V).

На теоретическом же уровне признается, что глобальная либерализация была бы более эффективна, чем региональная. Однако пока добиться полной либерализации в мировых масштабах не удается, ускоренное продвижение в том же направлении в масштабе отдельных регионов служит вторым лучшим из возможных вариантов (выражение британского экономиста Джеймса Мида). Впрочем, вопрос о замене множащихся РИС одним глобальным союзом в рамках ВТО не сходит с повестки дня — напротив, он становится все более актуальным по мере того, как обилие ССТ все более напоминает, по словам Джагдиша Бхагвати, чашку спагетти.

Характеризуя число участников РИС, вполне уместно задать вопрос о том, сколько стран могут эффективно объединиться? На этот вопрос нельзя дать однозначного ответа. Тем не менее, ясно, что слишком много стран не сможет эффективно вести переговорный процесс. Конечно, пример ВТО свидетельствует о возможности достижения договоренностей и большим числом стран, однако этот процесс идет уже в течение десятилетий, и темпы его уступают темпам либерализации в регионах. Простые формулы комбинаторики позволяют подсчитать количество переговорных пар из числа стран — участниц создаваемой группировки.

Так, число сочетаний (х) из т по п можно посчитать следующим образом:

Соответственно 6 стран составят 15 переговорных пар, а 12 стран — уже 66:

Здравый смысл подсказывает, что в силу усложненности процесса согласования решений эффективность создаваемых РИС с числом участников более пяти-семи невысока. Это подтверждают примеры Латиноамериканской ассоциации свободной торговли (ЛАСТ), ныне известной как Латиноамериканская ассоциация интеграции (ЛАИ), СНГ, ряда африканских группировок. Конечно, этого нельзя сказать о ЕС, но на начальном этапе правила и механизм европейской интеграции согласовывали и формировали не 28, а только 6 государств. Впрочем, и в ЕС по мере его расширения нарастают проблемы управляемости, проблемы соотношения суверенитета стран-участниц и полномочий институтов ЕС. В таких условиях возникают новые вопросы, в решении которых не всегда возможно добиться консенсуса; тогда решение либо не принимается вовсе, либо какие-то страны оказываются вынуждены подчиниться решениям большинства.

• [1] Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) США, Канадыи Мексики вступило в силу в 1994 г. Оно предусматривает либерализацию торговли товарами и услугами, частичную либерализацию инвестиций, облегчение доступа зарубежныхфирм к государственным заказам и другие аспекты. Важным отличием НАФТА от ЕС служит отсутствие институциональной интеграции в сфере рынка труда — США не заинтересованы в свободной миграции рабочей силы из Мексики, где зарплата в несколько раз нижеамериканской.
• [2] На практике большинство действующих в мире соглашений о таможенных союзахне привело к созданию полноценных ТС. Исключений два: ЕС и Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана.
• [3] Впрочем, это повышение было сведено па нет снижением самого единого тарифав соответствии с договоренностями раунда Кеннеди в рамках ГАТТ.
• [4] Но данным за 2012 г., в соглашениях о таможенном союзе участвовали 57 из тех 79 развивающихся стран, где сырьевые и сельскохозяйственные товары составляют более половины объема экспорта (без учета островных микрогосударств). Среди 41 развивающейсястраны с преобладанием экспорта обработанных товаров участников таможенного союзатолько семь.