Государство как тип социальной среды

Государство как тип социальной среды представлено, как правило, большой территорией, различные части которой сильно отличаются по экономическим и социальным условиям, традициям, обычаям и т. д. Особенно это характерно для такой страны, как Россия. Поэтому самоорганизация, предполагающая взаимодействие государства, многочисленных субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, только еще складывается. При этом очевидно, что государство не может и не способно регулировать абсолютно все в 89 субъектах Российской Федерации. Оно не всегда эту ситуацию адекватно рефлексирует. Объединение территорий в семь федеральных округов, скорее, запутало и усложнило задачи взаимодействия и координации. Никакое увеличение численности управляющих или технологические новшества не помогут государству решить эту задачу. Весь опыт строительства социализма свидетельствует о бесплодности таких попыток.

Следовательно, встают задачи децентрализации и передачи части функций центральной власти на тот уровень, на котором они могут наиболее эффективно решаться. Как показывает вековой опыт Запада и России, социальные проблемы населения наиболее эффективно решаются на том уровне, на котором они возникают, т. е. на уровне местного самоуправления и самого населения. Поэтому у местных властей должен быть достаточный административный и финансовый ресурс для решения основных задач населения и возможность обращаться в государственные органы власти за поддержкой в случае недостаточности своих собственных ресурсов. При условии самостоятельности и расширения возможностей местной власти появляются условия для преодоления разобщенности власти и населения, усиления «отклика» власти на потребности населения (замыкания контура регулирования). Тем самым повышается обоснованность решений и государственной власти, активизируются самоорганизационные процессы в обществе.

Конечно, среда государства складывается из множества территориальных сообществ. Его целостность определяется связностью входящих в него компонент, которые, в свою очередь, имеют некоторое множество общих начал, которые их объединяют, — единые законы, мораль, традиции, культура и пр. Чем сильнее эти общие начала, тем сильнее и целостность государства. Условие существования государства как целого— это наличие таких общих, единых для него составляющих начал. Без них целостность государства распадается.

4.4.1. Перечислим более детально факторы, способствующие возрастанию связности составляющих государства: это религия, национальная идея, культура, история, коммуникации (дороги, телефон, связь, компьютеризация), адекватная национальная рефлексия и идентификация, чувство «Мы», закрепленное какими-либо успехами, переориентация СМИ на формирование положительного образа страны и российского социума.

Общее, вносимое перечисленными факторами, и является началом, скрепляющим различные части социума. Исчезновение общего ведет к распаду среды государства на фрагменты. А такую фрагментацию среды российского государства мы отчетливо наблюдаем в последние десятилетия. Сейчас на всех уровнях взаимодействия индивидов, социальных групп, регионов, отраслей промышленности обнаруживается процесс размывания общности, обусловленный снижением общих ценностей социального целого. На первый план выступают эгоистические интересы отдельных социальных индивидов (чиновников или олигархов), групп, регионов, отраслей промышленности. Скажем, можно выделить отдельные отрасли промышленности, находящиеся в особых отношениях с государством, которые противоречат интересам государства как целого, интересам других отраслей. Можно также сказать о пенсионерах как о большой группе населения, объединенной особыми интересами, имеющей представительное лобби в Государственной Думе и осознающей, что легитимация государства находится во многом в их руках. Абсолютизация этой группой собственных интересов препятствует давно назревающим изменениям в пенсионной системе, например, увеличению трудового стажа, необходимого для получения полной пенсии, до 30 лет. В сегодняшней ситуации, когда в развитых странах, в том числе и России, растет «возраст дожития», т. е. количество лет, которое люди живут после выхода на пенсию (более точно, быстро увеличивается количество людей старше 80 лет), получается, что многие люди получают пенсию в течение более длительного срока, чем работают. Необходимо отметить, что ситуация в России носит противоречивый характер: на фоне низкой ожидаемой продолжительности жизни растет возраст дожития, что приводит к тому, что одни люди не доживают до пенсии, а у других длительность жизни после пенсии превышает трудовой стаж (особенно это касается женщин).

Именно на базе общего происходит формирование различных форм социальных объединений и ассоциаций: творческих союзов, групп по интересам. Осознание наличия общего перерастает во взаимодействие, формирование некоего «Мы». Это общее привносится образованием, культурой, традициями, идеологиями, мировоззрением и пр. Роль этого общего начала нельзя недооценивать.

Всякое влияние государства на своих субъектов предполагает наличие между ними такой общности. Если ее нет, то связь формальна, воздействия «уходят в песок» или приводят к неожиданным, часто очень конфликтным последствиям. К сожалению, общность между государством и субъектами Федерации в России резко снизилась, что привело именно к фрагментации социальной среды государства.

В ситуации фрагментации и размывания единого социального пространства особое значение приобретает развитие механизмов связей основных социальных групп, формулирование национальных приоритетов, усиление гласности при обсуждении позиций отдельных регионов, если их интересы не согласуются с интересами целого и т. д. Кроме того, необходима поддержка объединений «третьего сектора», связанных с различными формами самоорганизации населения, возникающих на базе различных общих интересов. Поэтому для нормального функционирования социальной среды государства необходим определенный баланс общего и отличного его составляющих. Однако этот баланс часто нарушается. В современном российском обществе мы видим взрыв отличий (в сфере материальных возможностей субъектов, их статусе, в доступе к возможностям образования, оздоровления), т. е. различия явно доминируют над общим, нарушен их баланс.

Конечно, в теоретической социологии еще недостаточно отработаны индикаторы данного баланса. Однако существуют показатели, позволяющие оценить степень отличий. Например, «децильный коэффициент», говорящий о разнице в доходах 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных граждан. В России с начала 1990;х гг. этот коэффициент постоянно растет. В 1991 г. «постсоциалистический» децильный коэффициент был равен 5:1, в начале 1993 г. — 16:1 и к началу 1994 г. — 26:1. Можно предположить, что после дефолта в августе 1998 г. он еще вырос, но нельзя обойти тот факт, что оценки российской ситуации существенно расходятся у разных специалистов. Так, Правительство и Всероссийский центр изучения уровня жизни всегда давали цифру, вдвое меньше приведенной, потому что значения коэффициента выше 10:1 говорит о социальной напряженности и нестабильности общества. Образцовое социальное выравнивание демонстрирует, например, Швеция, где коэффициент равен 3:1. В большинстве европейских социальных государств он не превышает 6:1 или 7:1. В США он традиционно выше за счет меньшего внимания государства к политике выравнивания доходов. Однако бедные живут в условиях, соответствующих установленным государством социальным стандартам. Кроме того, адресная помощь бедным в установленных пределах признается необходимой другими группами населения. Хотя в самих США считается, что цель данной помощи — стандартизация потребления на приемлемом для современного общества уровне, все же она устраняет чрезмерные отличия социальных групп в уровне доходов. Усиливает общность предоставление равных стартовых возможностей населению в получении образования, которая приоритетна для США. Ярким примером является программа «Merit», которая работает с начала 1960;х гг. и позволяет отбирать одаренных детей из всех типов школ для обучения и социального роста.

Для России такого рода программы особенно необходимы и должны охватывать все общеобразовательные школы, тем более что обязательность получения качественного общего образования становится все более проблематичной. Из-за отсутствия эффективного действия подобных программ различия в доступе к образованию нарастают, и возможность включения в социальную среду талантливых детей из бедных семей с помощью образования теряется.

Через доступ к образованию социальная дифференциация уменьшается при наличии равных стартовых возможностей, так как у всех появляются шансы для подъема по социальной лестнице. Отличия в большей степени определяются способностями и интересами самих учащихся. В российском же обществе, где образование все более коммерциализируется, неизбежно теряя свое качество, люди изначально ставятся в неравные стартовые возможности. Осознать эту проблему и ее следствие еще только предстоит.

Возникает вопрос, какие же конкретные регуляторы находятся в руках государства для усиления общности и преодоления чрезмерных различий социальных субъектов, поддержания баланса между их общим и отличным? Можно ли в деятельности государства увидеть проявление таких механизмов? По-нашему мнению, наиболее функциональным экономическим механизмом увеличения доли общего в социальных субъектах и сокращения их дифференциации выступает известная операция перераспределения через бюджет государства определенной доли ВВП. Если эта доля перераспределения уменьшается, степень дифференциации социальных субъектов нарастает. Не случайно современные государства стремятся к увеличению доли средств, перераспределяемых через бюджет. Этим самым они скрепляют социальную среду, препятствуют ее фрагментации и росту социальной напряженности между отдельными субъектами.

Подчеркнем, что идея социального государства тесно связана с легитимацией вмешательства государства в саморегулирующиеся рыночные отношения, которые являются, по общему мнению, механизмом, порождающим социальное неравенство. «Видимая рука» социального государства на основе правовых норм вмешивается в функционирование рынка, ставит и решает задачи регулирования и планирования, ограничивая дифференцирующий потенциал «невидимой руки». Важно то, что через идею социального государства в практику различных западных государств были внедрены новые модели управления и планирования, расширилось влияние государства на экономику, а «свобода рынка», т. е. его способность через механизмы саморегулирования решать социально-экономические проблемы, была достаточно заметно ограничена.

В соответствии с новым пониманием роли рынка и государства в функционировании социального целого, был переосмыслен устойчивый взгляд на «естественность» социальных неравенств, порожденных как неравенством собственности (что осталось, скорее, в XIX в.), так и неравенством позиций на рынке труда. У государства по отношению ко всем гражданам появились новые задачи, которые до 1950;х гг. носили весьма ограниченный характер, теперь же были сформулированы как универсальные. Приведем нормы Конвенции ООН № 102, так как они должны учитываться всеми государствами — членами ООН и рассчитываться, естественно, исходя из среднего заработка (как правило), в данной стране (см. табл. 4.2 у.

Конвенция МОТ № 102 определяет, что пособие по старости должно составлять не менее 40% зарплаты, что является базовой международной нормой. Более поздняя Конвенция № 28 повышает этот уровень до 45%. Еще более высокий уровень пособия — 55% — определяет Рекомендация № 131, которая устанавливает к тому же, что вводимый национальным законодательством минимальный размер пособия по старости должен гарантировать минимальный уровень жизни^[1][2].

Таблица 4.2

Периодические выплаты типичному получателю

Источник: Конвенция ООН № 102 (Пенсия. 1998. № 12. С. 54).

Опыт России, однако, не укладывается в рамки этой тенденции. Чтобы основные социальные выплаты соответствовали нормам, установленным ООН, необходимо перераспределять через бюджет гораздо больший процент ВВП, чем в настоящее время, и не понижать Единый социальный налог, что запланировано к началу 2005 г. Оценить процент ВВП, перераспределяемый через бюджет, достаточно трудно из-за общей непрозрачности финансовой ситуации в государстве. Однако эксперты утверждают, что он чрезвычайно мал (12—13% в России и 60% в Швеции) и более того планируется к 2010 г. уменьшить долю социальных расходов в этом скудном бюджете еще на 30%. Поэтому, например, пенсии в связи с потерей кормильца у нас очень низки, пенсии по инвалидности тоже. Процент возмещения заработка в трудовой пенсии не достигает 40%, а равен примерно 32—37%. В то же время в большинстве европейских стран он выше 60%.

За этим подходом к распределительным процессам и проблемам стоит все та же скомпрометировавшая себя концепция минимизации вмешательства государства в социально-экономическую сферу (экономический либерализм образца 1950;х гг.), навязываемая правительством российскому обществу. Такой путь развития предполагает экономическую независимость большинства социальных субъектов, запятых реализацией своих индивидуализированных, частных интересов, устранение государства от функций регулирования и балансирования степени их отличий. Практически государство уходит от ответственности за неконтролируемый рост степени дифференциации его субъектов, что усиливает напряженность и противоречит интересам развития общества как целого.

Учитывая масштабы и разнообразие российской социальной среды, государство должно было бы бороться за увеличение перераспределяемой через бюджет доли ВВП, а также доли социальных расходов в бюджете. Это могло бы вывести Россию из затяжного кризиса развития, порожденного ростом эгоизма отдельных социальных субъектов.

Необходимо также отметить, что ранний период развития социального государства уже поставил перед теоретиками и практиками вопросы, которые активно дискутировались на рубеже XX—XXI вв. Дело в том, что рыночная экономика всегда считалась источником неравенства и конкурентной борьбы, социальное государство же репрезентировало коллективную солидарность в «разнообразных упаковках». Обсуждение альтернативы «государство или рынок» создало теоретическое поле осмысления социального управления. В то же время от внимания исследователей как-то ускользало, что рынок исторически создавал солидарностные структуры в виде сначала коммерческого, а затем и социального страхования, отрабатывал и шлифовал их механизмы, так что государство нашло и здесь нормы обычного права, которые превратились в разработанное законодательство.

Строго говоря, система государственного, обязательного социального страхования является фундаментом социального государства во всех странах мира, особенно европейских континентальных. Кроме того, безусловным источником коллективной солидарности всегда были первичные социальные структуры, обеспечивающие социальное включение: семья, родство, соседство, корпорация и т.и. Поддержка и помощь, в основном добровольческая, оказывалась бедным без выделения паттерна неравенства, более того, неравенство воспринималось как установленный свыше порядок и помощь нуждающимся воспринималась как религиозный и нравственный долг. Исходя из этого, можно сделать вывод, что системы социальной поддержки и включения, которые сформировал рынок в виде социального страхования и гражданское общество в виде неформальных солидарностиых механизмов, не только «старше» социального государства, но и устойчивее его, поскольку имеют более «естественный» характер.

Социальное государство гарантирует каждому гражданину достойные условия жизни, но эти гарантии не должны носить дестимулирующего характера по отношению к занятости, так как социальная защита работающих в рамках страховых систем обеспечивает гораздо более высокие результаты. В то же время нельзя закрывать глаза на тот факт, что в социальных государствах сложились новые «обеспечиваемые» классы, социальное положение и благосостояние которых не обусловлено ни имуществом, ни трудовой деятельностью, а зависит от определения социальных гарантий, реализацию которых обеспечивает работающее население. Несмотря на гарантированный уровень жизни это социально исключенные группы.

Борьба с неравенством — утопическая, а затем социалистическая идея, степень популярности которой в XIX в. нельзя переоценивать. До конца XIX в. социальные права были минимальными и не распространялись на фабричных рабочих, а затем постепенно началось развитие социальных прав и эгалитарных принципов, выраженных в гражданстве. Однако в отличие от политического равенства социальное оказалось устроено гораздо сложнее и теснее связано с экономическим положением гражданина. Возник вопрос о границах, пределах и целях экономического и социального равенства, а также роли государственной политики поддержки выравнивания/конкуренции. Это и были те «дрожжи», на которых поднялась роль государства в решении социальных проблем.

Так, Совет Европы определил, что бедными считаются лица, семьи и группы, «которые располагают настолько незначительными материальными, культурными и социальными средствами, что не могут позволить себе образ жизни, считающийся минимально приемлемым в той, входящей в ЕС стране, где они живут»^[3]. В соответствии с этим определением, бедным считается тот, кто имеет в своем распоряжении менее половины от средних доходов. В отличие от развивающихся стран, бедность в промышленно развитых государствах проявляется не в форме явного обнищания населения, а в отсутствии достаточных возможностей для участия в общественной жизни, т. е. в социальном исключении. Такое понимание бедности связано не только с относительно низкими доходами, но и с критической семейной ситуацией, наркоманией и преступностью в крупных городах, наличием бездомных или чрезмерной задолженностью (но различным кредитам) населения. Это новая бедность, где минимум потребления гарантирован, но возможности социального развития, в первую очередь субъективные, ограничены.

Для нормального функционирования самоорганизационного процесса в социальной среде требуется также постоянный социальный мониторинг, отслеживающий баланс общего и отличного, что предполагает насыщение управленческого пространства социальными индикаторами. В какой-то мере социальные показатели, конечно, используются давно и в российской практике. Но они носят разрозненный характер, не сведены в целое, зависимости между ними не всегда ясны и т. д. Примером тому служит уже упомянутая ситуация 1990;х гг., когда средняя продолжительность жизни в Российской Федерации падала, а возраст дожития рос. В центре внимания оказывался только первый показатель, а связь его со вторым и противоположные тенденции не учитывались в процессе принятия законов и других управленческих решений.

Сложилась также система отчетности каждого субъекта Российской Федерации о положении детей, связанная с подготовкой ежегодных докладов «Положение детей в Российской Федерации». Но эта отчетность не была включена в контур обратной связи, никак не соотносилась с показателями, планируемыми в программе «Дети России», поэтому ее управленческая эффективность оказывалась минимальной.

С начала 1990;х гг. широко используются различные социальные показатели, связанные с оценкой развития человека в условиях того или иного государства, например ИРЧП. ООН использует их для «Ежегодных докладов о положении человека», по материалам которых проводятся широкие межстрановые сравнения. В России также с 1995 г. публикуются данные об ИРЧП по России в целом и каждому субъекту Российской Федерации. Есть показатели положения детей, гендерных неравенств и т. д.

Однако эти материалы практически недоступны широкому кругу специалистов, которые могли бы их адекватно и полно отрефлексировать и предложить свежие идеи для изменения ситуации. При этом условии заработал бы механизм обратной связи, сложился бы полноценный контур регулирования из прямых воздействий государства и обратных воздействий от субъектов Федерации на государственные органы. Но чтобы такая обратная связь заработала, информационно-аналитические центры должны быть выведены из подчинения правительств субъектов Федерации, данные их отчетов должны публиковать СМИ для ознакомления не только специалистов, но и населения. Впрочем, СМИ также контролируются государством, поэтому вряд ли будут звеном «обратной связи».

Суть в том, что отчеты чиновников правительства должны быть построены по схеме, отражающей динамику основных социальных показателей социальной среды, а оценка эффективности их деятельности должна даваться в зависимости от направления и степени выраженности этой динамики и отношения населения к ней. Это еще один канал активизации механизма обратной связи в управленческих структурах власти, участия населения в управлении, повышения открытости управления, в чем само государство пока не заинтересовано, стремясь сохранить свою монополию.

• 4.1.2. Конечно, среда государства может быть проанализирована и с позиций ранее предложенных общих характеристик, присущих любой среде.
• 1. Стабильностъ/нестабильностъ среды государства. Социальной среде российского социума присуща повышенная нестабильность, труднопрогнозируемость и неопределенность^[4]. Нестабильность имеет многофакторную обусловленность: 1) зависимость экономической ситуации в России от колебаний мировых цен на нефть; 2) несформированность правовой системы; 3) неучет интересов и потребностей значительных групп людей в ходе осуществлявшихся социальных преобразований, и т. д.

Конечно, стабильность/нестабильность надо рассматривать в разных сферах, но любые формы нестабильности затрудняют адаптацию населения к быстроменяющейся социальной среде, порождают фрустрацию, невротизацию населения. Человек не успевает адаптироваться к огромному числу новаций — часто противоречащих его опыту, стереотипам. Одной из важных потребностей постсоветского человека является именно потребность в стабильности. Однако российское государство не может пока обеспечить ему такой стабильности или вместо стабильности обеспечивает застой. Общество «переполнено» диаметрально противоположными рецептами спасения, альтернативными программами оздоровления экономической ситуации и т. д. Ясно, что нестабильность в среде государства порождает у человека, являющегося гражданином этого государства, ощущение личностной неопределенности, хаотичность мышления, неуверенность в завтрашнем дне. Под воздействием такой среды происходит падение культурного, морального и интеллектуального уровней значительной части людей. Огромный объем обрушивающихся на человека новаций, неясность перспектив общественного развития, все увеличивающееся число различных рисков — все это попросту часто превышает возможности человека, формирует из него клиента-жертву. Социальная работа, социальные услуги по своей сути направлены на стабилизацию социальной среды российского социума, обеспечение соблюдения прав и интересов человека при любых сценариях развития государства. Она — фактор стабилизации среды социума.

Социальная среда российского социума нуждается в наполнении ее новыми моральными ценностями, новыми правовыми реалиями, гарантирующими человеку стабильность его существования и учитывающими его обязанности перед обществом. Это создаст большую определенность этой среды, повысит его уверенность в собственной защищенности, будет служить целям профилактики исключения человека из общества.

• 2. Ресурсы государства и доступ к ним. Выделим ряд моментов:
• 1) ограниченность материальных ресурсов, которую ощущает на себе не только каждый клиент, но и каждый социальный работник, получающий мизерное жалование за свой нелегкий труд; 2) из этих скудных ресурсов на социальное обслуживание отпускается весьма незначительная доля;
• 3) неэффективность использования этих ресурсов; 4) неравенство доступа к этим ресурсам. Все это очевидным образом нарушает социальную справедливость, вызывает протесты людей.
• 3. Рискогенностъ среды государства. Современная среда российского общества заполнена различными рисками, что достаточно известно: не только прямая преступность, но и различные социальные болезни (СПИД, наркомания и т. д.), все множащиеся экологические риски, техногенные катастрофы, увеличивающаяся безработица. Кроме внешних рисков существенное значение для россиян имеет постоянное ожидание «неприятностей» во взаимодействиях с государством или его структурами. Исторический опыт нашей страны таков, что многие люди пассивно и неконструктивно реагируют на риски и трудности, не умеют или не хотят мобилизоваться сами для их преодоления. Поэтому под давлением различных рисков все больше и больше людей превращаются в клиента-«жертву».
• 4. Доступность среды государства для освоения человеком. Известно, что очень многие россияне не чувствуют себя комфортно в собственном государстве. Они не ощущают ни заботы о себе государства, ни запроса со стороны государства на свои знания, таланты, способности. К сожалению, российское государство всегда имело авторитарный, карательный характер. Ситуацию здесь надо радикально менять.
• 5. Разнообразие среды государства. Разнообразие сред внутри российского государства сейчас более или менее сложилось, хотя возможности доступа к ним не одинаковы. Для человека открыто множество путей самореализации, возможностей роста. Если раньше человек мог утвердиться, в основном работая на одной постоянной работе, в госструктурах, и формировался как одномерный профессионал, то сейчас человек имеет потенциальный доступ к большему разнообразию сред (он может работать в нескольких местах, совмещать основную работу с частным предпринимательством, ездить в туристические поездки куда пожелает и т. д.). Вместе с тем это расширение деятельности произошло под давлением экономических обстоятельств, роста потребностей и уровня жизни или желания сохранить достигнутый уровень. Поэтом}' одномерный профессионал уступил место одномерному потребителю.
• 6. Мера открытости государства человеку, востребованность государством человека. Такой востребованности часто нет, человек чувствует себя не нужным государству. И это чувство отчужденности себя от государства присуще не только пенсионерам, безработным, бездомным, но часто и квалифицированным профессионалам в расцвете лет, не ощущающим запроса на свои знания и способности. Не зря многие из них уезжают за границу (пресловутая проблема «утечки мозгов» и т. д.).
• 7. Наличие посредников между человеком и государством. Для российского общества как типа социальной среды переходного периода характерно обесценивание прежних внутренних регуляторов поведения (при отсутствии заменяющих их новых форм таких внутренних регуляторов), доминирование борьбы над согласием, отсутствие доверия между властью и населением, отсутствие адекватной социальной политики, находящей пути совмещения интересов основных социальных групп и г. д. В силу этого и от рядовых социальных работников, и от управленцев, и от теоретиков в этой сфере потребуются значительные усилия и часто нестереотипные решения по поиску приемлемых стратегий оптимизации среды и взаимодействия с государством. Государство должно поддерживать социальное развитие человека, создавая для этого соответствующие условия. Все концепции социального государства созданы исходя из представления о взаимных обязанностях человека и государства в решении социальных проблем, о необходимости поддержки (заботы) государства в определенных ситуациях. Однако приоритетные социальные проблемы могут определяться (идентифицироваться) по-разному в зависимости от исторического и социокультурного контекста, равно как и разной может быть степень вмешательства государства.

• [1] О пенсионных нормах в конвенциях и рекомендациях Международной организациитруда // Пенсия. 1998. № 12. С. 54.
• [2] Там же. С. 53—56.
• [3] Comparative Research of Poverty Level. URL: www.vf.Narod.ru/2001/odyssey/autumn/autumn5.htm
• [4] См.: Зобов Р. II., Келасьев В. II. Социальная мифология России и проблемы адаптации.СПб., 1998.