Политический лоббизм и его роль в функционировании властных отношений

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • определение сущности лоббизма;
• • историю его зарождения и развития;
• • современные формы лоббизма и сферы его распространения;

уметь

• • различать модели лоббизма в зарубежных странах и в России;
• • отличать лоббизм от коррупции;
• • проводить исследования политического лоббизма;

владеть

• • навыками анализа форм и методов продвижения политических интересов;
• • методами социологического исследования групп интересов;
• • социологическими методами изучения лоббизма (групп давления).

Наряду с традиционными партиями, политическими и социальными организациями и движениями в современном политическом процессе в той или иной мере присутствуют такие участники, как группы интересов, группы давления и лобби. Они имеют общие и отличительные черты, поэтому для понимания сущности политического лоббизма необходимо рассматривать их во взаимосвязи друг с другом.

Общим для групп интересов, групп давления и лобби является то, что они не являются общественно-политическими организациями, не носят массового характера, часто не афишируют свое участие в политике, формально не выдвигают кандидатов на выборах, т. е. в большей мере выступают как непубличные игроки на политическом поле.

В отечественной социологии иногда эти три понятия понимают как синонимы. Но это неверно, поскольку между ними существуют и качественные различия.

Сущность политического лоббизма

Под группой интересов как социальной базы политического лоббизма понимают совокупность индивидов, взаимодействующих друг с другом на основе общности интересов путем формальных или неформальных связей. Одни группы интересов могут иметь свои собственные неформальные правила общения и совместных действий, тогда как другие, носящие более формальный характер, вырабатывают вполне определенные условия сбора и согласованного взаимодействия.

В основе деятельности этих образований лежат групповые интересы их членов. Причем эта деятельность часто выходит далеко за рамки политической сферы. Такие группы интересов создаются, например, фанатами спортивных команд, музыкантов и т. п. По своей сути они близки к социальным движениям, только не являются такими же массовыми и могут не иметь атрибутов формальной организации. Политика не всегда является их главной сферой активности.

Наличие групп интересов в обществе — результат социального взаимодействия. По мере своего развития общество структурируется в развитую совокупность разнообразных конкурирующих и сотрудничающих между собой социальных групп. В ходе взаимодействия групп происходит согласование различных потребностей, их иерархизация и выработка общегрупповых целей, т. е. агрегация интересов.

Социальная группа, которая артикулирует свои интересы в общественной среде и стремится их институционализировать, получила название группы интересов. Члены группы могут иметь не только общие интересы, но и ценности, ориентации и другие характеристики.

В политической социологии группы интересов изучаются и как способ социализации индивида, приобретения им своей идентичности. Группы могут становиться участниками политического процесса, если их интересы находят выражение в политической среде. В этом случае интересы преобразуются в требования, побуждающие органы государственной власти и других участников политической жизни к конкретным практическим действиям. Выходя в публичную сферу, группы интересов становятся на путь институционализации, т. е. закрепления своего места в процессе принятия решений и сферы интересов, которые они отстаивают. Они стремятся к реализации своих требований, например, путем принятия государственными институтами, органами местного самоуправления, частными организациями (в том числе бизнес-структурами) конкретных решений. Таким образом, группа интересов — это такая социальная группа, которая стремится выразить, добиться реализации и институционализировать свои интересы в общественной среде.

Группы интересов рассматриваются в социологии в рамках разных общих концепций, моделей. Родоначальником теории заинтересованных групп как структурной основы рассмотрения взаимоотношений между государственной властью и гражданами был А. Бентли. Он рассматривал общество через совокупность различных групп интересов, причем количество групп в конкретный момент ограничивается интересами, ради которых они созданы и действуют. Характерными чертами групп интересов в рамках корпоративистской модели (по Ф. Шмиттеру) является то, что они иерархически упорядоченные и функционально дифференцированные.

Существует несколько вариантов классификации групп интересов: традиционные; институционализированные; различающиеся по целям — группы защиты и группы продвижения конкретных целей (Ж. Блондель); по характеру членства — закрытые и открытые для вступления в них; по характеру преследуемой выгоды — преследующие коллективную выгоду и преследующие узкогрупповую выгоду (Т. Мэттьюз).

Возникновение и функционирование групп интересов рассматривается в современном обществе как положительный фактор, свидетельствующий о его демократичности.

Что касается групп давления как организационной основы формирования политического лоббизма, то они близки по своей сути к группам интересов. Но они являются более постоянными и естественными участниками политического процесса, поскольку под группой давления обычно понимается объединение людей, которое специально создается с целью влияния на ход политического процесса путем отстаивания интересов своих членов. Такое объединение становится выразителем групповых интересов в правительственных центрах принятия решений.

Существование групп давления (так же как и групп интересов) является важным компонентом демократического процесса, поскольку они выполняют функцию коммуникативного канала между органами власти и теми, на которых эта власть направлена. Как писал А. Бентли в своей работе «Процесс осуществления правительственной власти: изучение общественных давлений» (1908), воздействие групп па государственное управление является динамическим процессом, в ходе которого осуществляется продвижение интересов в сфере правительственной власти с целью заставить ее подчиниться воле и влиянию групп. Таким образом, политический процесс А. Бентли представлял как результат воздействия «групп, давящих друг па друга, формирующих друг друга и выделяющих новые группы и групповые представления для посредничества в обеспечении общественного согласия» .

М. Дюверже отмечал, что группы давления представляют ограниченное число граждан с особенными или частными интересами, чем они отличаются от партий, которые опираются на поддержку широких слоев населения. Их отличие от партий также заключается в том, что они не стремятся к захвату власти или к участию в ее отправлении.

Группы давления не являются официальными участниками выборов. Их цель в ходе избирательной кампании может состоять в поддержке определенных кандидатов, выдвигаемых основными участниками выборов (например, партиями и т. п.), путем влияния на электорат. Если поддерживаемый группой давления кандидат будет избран, ее члены в последующем рассчитывают на него при продвижении своих интересов.

Заслуживает внимания классификация «групп давления» Т. Мэттьюзом, который предлагает различать их: по статусу — группы инсайдеров, систематически контактирующих с правительством, и группы аутсайдеров, не имеющих связей с правительством; по наличию у группы функции — когда, например, ставится цель получения материальных выгод (корпоративные группы), или отсутствию такой функции, когда группы сосредоточены только на политических целях.

По характеру деятельности группы давления делятся на одноцелевые и многоцелевые. Относящиеся к первому типу группы давления стремятся повлиять, например, на прохождение в парламенте одного законопроекта и существуют для достижения только этой конкретной цели. Деятельность многоцелевых групп многопрофильна и не ограничена спецификой задач только одного типа. В этой связи заслуживает внимания классификация групп давления, данная М. Дюверже, который выделил среди них специальные группы давления, занимающиеся только политической деятельностью (например, парламентские), и частичные, для которых оказание политического давления является только одной из функций.

Распространена также градация групп давления по территориальному признаку (на общегосударственном уровне или в отдельных регионах), по уровню и масштабам деятельности (только в парламенте, парламенте и правительстве, в региональных органах власти, местном самоуправлении), а также по этническому признаку.

Субъекты давления — это те структуры, которые создаются для воздействия на государственные учреждения в частных интересах (Н. Джордан). Отечественный исследователь С. П. Перегудов предлагает применительно к России рассматривать субъекты давления как особую категорию групп давления в силу той исключительной роли, которую они играют в российском политическом процессе. Таким образом, группы интересов могут самостоятельно осуществлять действия, квалифицируемые как политическое давление (становясь фактически группами давления), либо создавать для осуществления этой функции специальные структуры, предназначенные для влияния на государственную политику в интересах группы.

Если группы интересов представляют прежде всего социальный феномен, то группы давления (и субъекты давления) — феномен преимущественно политический, базирующийся на тех связях, которые возникают между членами группы, субъектами давления и институтами политической власти.

Третьим из названных нетрадиционных участников политического процесса являются лобби. Для того чтобы выделить качественные отличия лобби от двух предыдущих, необходимо обратиться к предыстории возникновения лоббизма. В средневековой Англии словом «лобби» называли крытые галереи и прогулочные площадки в монастырях. Позже ими стали обозначать вестибюль и коридоры в здании английского парламента, куда депутаты палаты общин уходили голосовать. В связи с отсутствием специальных кабинетов депутаты были вынуждены оставаться долгое время в этих коридорах Вестминстерского дворца, где их настигали, хватая за пуговицы сюртуков, первые лоббисты — толпы просителей со всех концов страны с жалобами и ходатайствами.

Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII — начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.

Долгое время под лоббизмом в США понималось открытое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов. Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязывающий их регистрироваться и отчитываться о своей деятельности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного иностранного субъекта, который занимался лоббистской деятельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвращению нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.

Позднее, в 1964 г., термин «лоббирование» в США начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах Конгресса», т. е. изначально лобби рассматривали как коррупционную составляющую. Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности термина «лоббизм» в западной социологии приходился на 50−60-е гг. XX столетия.

Под лоббизмом (англ, lobbyism, от lobby — кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменною обращения либо другими способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп ши частных лиц, цель которых — добиться принятия или отклонения законопроекта.

Некоторыми отечественными исследователями лоббирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения (Толстых).

Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского процесса взаимодействия государства и гражданского общества в целях принятия определенных политических решений. Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнительную и судебную власть. По определению английского исследователя С. Э. Файнера, под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам.

Таким образом, лоббизм как процесс выступает в качестве специфической деятельности людей по оказанию давления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений. Это — система и практика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государственных органов.