Обследование (следственные комиссии, комиссии по установлению фактов)

Обследование (следственные комиссии) или комиссии по установлению фактов (fact-findings commissions). Данное средство мирного урегулирования споров используется, когда стороны расходятся в оценке фактических обстоятельств, вызывающих спор или приведших к спору. В таких случаях обычно создается смешанная комиссия, состоящая из равного числа представителей сторон. В других случаях в комиссию включается и третья сторона. Иногда эти функции осуществляются отдельным лицом, в частности должностным лицом организации. Процедура может включать слушание сторон, опрос свидетелей, посещение соответствующих мест.

Результатом процедуры является доклад, сообщаемый сторонам.

Впервые необходимость данного средства разрешения споров теоретически обосновал российский профессор Ф.Ф. Мартенс^[1] в конце XIX в. Задача комиссии должна состоять в том, считал Ф. Ф. Мартенс, чтобы исследовать, в случае надобности, на месте, все обстоятельства спора и представить свой доклад спорящим государствам, которые хотя и не признают его в качестве третейского решения, но принимают его для основания всех последующих действий^[2]. Положения об организации следственных комиссий нашли отражение в Гаагской конвенции 1899 г. и Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений от 18.10.1907 г. (ст.9−36). В частности, в ст. 9 Гаагской конвенции 1907 г. отмечается: «В международных спорах, не затрагивающих ни чести, ни существенных интересов, и проистекающих из разногласия в оценке фактических обстоятельств дела, договаривающиеся Державы признают полезным и желательным, чтобы Стороны, не достигшие соглашения дипломатическим путем, учреждали, насколько позволят обстоятельства, международную следственную комиссию, на коей будет лежать обязанность облегчать разрешение этих споров, выяснением вопросов факта посредством беспристрастного и добросовестного их расследования».

Международные следственные комиссии учреждаются на основании особого соглашения между спорящими сторонами. Соглашение о следствии точно определяет подлежащие расследованию факты; оно устанавливает порядок и срок образования комиссии и объем полномочий членов (комиссаров). Оно равным образом определяет, если надо, место пребывания комиссии и ее право перемещаться, язык, которым комиссия будет пользоваться, и языки, прибегать к которым будет ей дозволено, а также срок, в который каждая сторона должна будет представить свое изложение фактов, и вообще все условия, о которых стороны согласились.

Силе решения следственной комиссии посвящена ст. 35 Гаагской конвенции 1907 г.: «Доклад комиссии, ограничиваясь лишь установлением фактов, отнюдь не имеет характера третейского решения. За Сторонами сохраняется полная свобода воспользоваться по своему усмотрению этими фактическими выводами».

Эти положения подтверждены Факультативными правилами для следственных комиссий по установлению фактов, принятыми Бюро Постоянной палаты третейского суда в 1996 г. При этом подчеркивается, что если стороны не решат иначе, то доклад должен быть конфиденциальным. Объясняется это тем, что публикация доклада может отрицательно сказаться на отношениях сторон.

В целом, следственные комиссии не часто используются государствами. Всего в рамках Постоянной палаты Третейского суда на основании конвенций 1899 и 1907 гг. было инициировано пять следственных комиссий и все они были связаны с инцидентами на море^[3]. Россия одна из первых обратилась к обследованию по делу «Доггер банк».

Доггер банк (Dogger bank) — крупнейшая песчаная отмель в Северном море, в 100 км от берега Англии, где 22.10.1904 г. произошел обстрел русской эскадрой под командованием контр-адмирала З. П. Рождественского (начальник Главного морского штаба) английских рыбачьих судов, принятых за японские миноносцы. В результате одно рыбацкое судно затонуло и 5 были повреждены, 2 англичанина были убиты и 6 ранены. Данное событие заставило Великобританию говорить о разрыве дипломатических отношений с Россией, но все же стороны решили всесторонне рассмотреть дело и в соответствии с Конвенцией 1899 г. создали Гулльскую международную следственную комиссию (английские рыбаки были приписаны к порту Гуллю). В состав этой комиссии вошли адмиралы Франции, Австро-Венгрии, США, Великобритании и России (адмирал Дубасов). Гулльская комиссия в течение двух месяцев проводила расследование и пришла к следующим выводам: следов японских миноносцев не обнаружено, что, однако, никаким образом не влияет на высокие военные и моральные качества З. П. Рождественского и личного состава его эскадры, поскольку опасность нападения японских миноносцев была вполне реальна^[4]. Россия и Великобритания приняли решение Комиссии, и Россия уплатила в пользу пострадавших рыбаков 65 000 фунтов стерлингов^[5]. Одним из минусов деятельности Гулльской комиссии стал тот факт, что участники потратили слишком много времени над составлением правил процедуры действия комиссии, поскольку в Конвенции 1899 г. лишь несколько положений посвящено этому вопросу. Международное сообщество сделало соответствующие выводы, и в Конвенции о мирном решении международных столкновений (Гаага, 18 октября 1907 г.) международным следственным комиссиям было посвящено уже 27 статей (ст. 9−36). Попутно отметим, что существует обоснованное мнение о спланированной провокации действий российской эскадры со стороны Японии, Германии и Великобритании, которая, в частности, поставляла миноносцы для Японии^[6].

В последние годы получила распространение практика направления Генеральным секретарем ООН миссий для расследования ситуаций по просьбе спорящих сторон, наиример, в споре между Ираном и Ираком в 1988 г., а также по решению Совета Безопасности. Наиболее известным случаем является создание Специальной комиссии ООН по разоружению Ирака, которая была наделена необычайно широкими полномочиями.

Помимо указанных Гаагских конвенций 1899 и 1907 гг. следственные комиссии нашли закрепление в резолюциях Г, А ООН и международных договорах. Так, в Резолюции «Вопрос о методах установления фактов» 1963 г. Генеральная Ассамблея подчеркнула значение этого средства и, в частности, беспристрастного установления фактов в рамках международных организаций. В 1991 г. ГА ООН приняла Декларацию об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности. Декларация определяет порядок создания миссий по установлению фактов. Решения о направлении таких миссий могут принимать СБ ООН или ГА ООН при предварительном согласовании с этим государством. При проведении таких миссий может привлекаться Генеральный секретарь ООН, ведущий списки экспертов, ГА или СБ ООН, организующие для этой цели специальный вспомогательный орган.

Некоторые международные договоры придают итогам установления фактов большое значение: так называемые Брайановские договоры, заключенные в 1913;1915 гг. США с рядом американских и с некоторыми европейскими государствами; Статут Лиги Наций (ст. 12, 15, 17); Конвенция об учреждении международных следственных комиссий 1923 г.; Договор о предотвращении или предупреждении конфликтов между американскими государствами 1923 г. (договор Гондра); ряд двусторонних соглашений. Дополнительный протокол I к Женевским конвенциям 1949 г. о защите жертв международных вооруженных конфликтов от 8.06.1977 г.^[7] в ст. 90 предусматривает учреждение Международной комиссии по установлению фактов. Данная Комиссия компетентна расследовать любые факты, представляющие собой серьезное нарушение Женевских конвенций и Протокола I, а также содействовать путем оказания своих добрых услуг восстановлению уважительного отношения к указанным соглашениям.

Приложение VIII к Конвенции по морскому праву 1982 г.^[8] предусматривает возможность установления фактов специальным арбитражем во время рассмотрения спора как отдельную процедуру (ст. 5 Приложения). При этом, если стороны не договорились об ином, установление факта специальным арбитражем рассматривается как окончательное для сторон. По просьбе всех сторон в споре специальный арбитраж может сформулировать рекомендации, которые, не имея силы решения, образуют лишь основу для рассмотрения сторонами вопросов, вызвавших спор.

ООН часто прибегает к услугам комиссий по установлению фактов. Например, после российского-грузинского конфликта, произошедшего в августе 2008 г., в сентября 2008 г. в Грузию была направлена миссия ООН по установлению фактов. В ее цели входило провести оценку гуманитарной ситуации в стране и ситуации с правами человека, а также определить потребности населения в помощи. Руководило миссией по установлению фактов Управление ООН по координации гуманитарных вопросов. В ее состав вошли представители Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ), Программы развития ООН (ПРООН), Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и Всемирной продовольственной программы (ВПП). По результатам этой миссии для Грузии ООН запросила у доноров 58,6 миллиона долларов для оказания помощи почти 130 тысячам человек, пострадавшим в результате конфликта вокруг Южной Осетии.

Особый интерес представляет комиссия по установлению фактов по делу «О захвате Флотилии свободы». Израильский спецназ с 30 на 31 мая 2010 г. провел операцию по перехвату «Флотилии свободы» из шести судов, в составе которой в блокированный палестинский анклав с гуманитарным грузом направлялись по меньшей мере 600 правозащитников, в большинстве своем — граждане Турции, хотя были также представители США, Великобритании, Австралии, Греции, Канады, Малайзии, Алжира, Сербии, Бельгии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Германии. В результате последовавших событий были убиты 9 и ранены 30 пассажиров, ранения также получили 10−15 израильских солдат. Инцидент вызвал существенное осложнение ситуации на Ближнем Востоке, ожесточенные споры о законности и правомерности предпринятых Израилем и организаторами флотилии действий, жесткую реакцию внешнеполитических министерств многих стран и ООН, многочисленные акции протеста по всему миру.

После этих трагических событий Совет по правам человека ООН 2 июня 2010 г. решил учредить миссию по расследованию обстоятельств инцидента. В резолюции про этому поводу Совет постановил «направить независимую международную миссию по установлению фактов для расследования нарушений международного права в результате израильских нападений на флотилию судов, перевозящую гуманитарную помощь»^[9]. Совет поручил своему председателю сформировать состав миссии. В состав миссии вошли судья из Тринидада и Тобаго Карл Хадсон-Филлипс, правовед из Великобритании Десмонд де Сильва, а также эксперт по правам человека из Малайзии Мэри Шанти Дайриам^[10]. Мандат миссии ограничен установлением фактов, связанных с нарушениями международного права и прав человека.

В сентябре 2010 г. был представлен отчет Комиссии на 15-й сессии Совета по правам человека^[11]. В своем отчете комиссия ООН по установлению фактов показала, что армия обороны Израиля нарушила международное право и что существуют доказательства, достаточные для начала судебного преследования за нарушение Женевской конвенции. В докладе содержится рекомендация Израилю выплатить репарации, а также указано, что блокада Израилем сектора Газа совершенно недопустима и неприемлема в XX в.

Наряду с этой миссией, созданной Советом по правам человека, Генеральный секретарь ООН создал Международную комиссию по расследованию инцидента с флотилией, в которую вошли: бывший премьер-министр Новой Зеландии Джеффри Палмер — председатель комиссии, вице-председатель — уходящий с поста президента Колумбии Альваро Урибе, а также по одному представителю от Израиля и Турции. Данная Комиссия приступила к работе 10 августа 2010 г. и отчет пока не готов.

Другим примером является Комиссия Голдстона, которая занималась установлением фактов грубых нарушений международного гуманитарного права в секторе Газа в ходе боевых действий в период с декабря 2008 г. по январь 2009 г. Члены миссии под руководством судьи Ричарда Голдстона сообщили, что как Израиль, так и Хамас совершали серьезные нарушения норм международного гуманитарного права в секторе Газа. Они предложили Совету по правам человека попросить Израиль и власти в Газе в течение шести месяцев отчитаться о мерах по расследованию преступлений, указанных в докладе комиссии. Если же в течение этого срока не будет предпринято заслуживающих доверия шагов по расследованию, то, по мнению миссии, досье по сектору Газа должно быть передано в Международный уголовный суд.

4 ноября 2009 г. Генеральная Ассамблея по рекомендации Совета по правам человека приняла доклад Голдстона Резолюцией 64/10 и попросила Генерального секретаря передать его на рассмотрение Совету Безопасности ООН. В этой резолюции содержался призыв к правительству Израиля и палестинской стороне в трехмесячный срок провести независимое расследование серьезных нарушений норм международного права, о которых сообщила миссия по установлению фактов. Генеральная Ассамблея попросила, чтобы через три месяца Генеральный секретарь ООН сообщил о выполнении этих требований. В феврале 2010 г. Генеральный секретарь Пан Ги Мун направил Генеральной Ассамблее доклад о мерах по выполнению рекомендаций миссии Голдстона. В нем глава ООН сообщил, что израильские и палестинские власти приступили к проведению собственного расследования, как того потребовала Генеральная Ассамблея. Генсек ООН сообщил, что из поступивших материалов видно, что шаги, инициированные правительством Израиля и палестинской стороной, все еще находятся в процессе осуществления. «В связи с этим нет возможности дать заключение относительно выполнения названной резолюции сторонами», — говорится в докладе. В нем представлены письменные ответы от Израиля, Палестинской автономии, а также Швейцарии, которой как депозитарию Женевских конвенций также поручено провести свое расследование.

• [1] См.: Martens F.F. International arbitration and the Peace Conference at the Hague //North American Review, CLXIX, 1899. — P.604−624.
• [2] См.: Мартенс Ф. Ф Указ. соч. — С. 270.
• [3] «Инцидент в Северном морс» (дело «Доггер банк», Великобритания противРоссии, 1904 г.), «Захват французского судно Tavignano» (Франция против Италии, 1912 г.), «Пароход Tiger» (Германия против Испании, 1918), «Нидерландский пароход Tubanlia» (Германия против Нидерландов, 1921), «Инцидент страулером Red Crusader» (Великобритания против Дании, 1961).
• [4] Декларация между Великобританией и Россией относительно учреждения международной следственной комиссии по инциденту в Северном море (Санкт-Петербург, 12/25.11.1904 //ScollJ. В. The Hague Court Reports. — New York, 1916. —Pg. 411. Цнт. no: Merills J.G. International Dispute Settlement. — CambridgeUniversity Press, 1999. — P.46−47.
• [5] Cm.: Merills J.G. International Dispute Settlement. — Cambridge University Press, 1999.-P. 46−47.
• [6] См. например: Пикуль В С. Проклятая доггер-банка // Исторические миниатюры: В 2-х т. — М.: Мол. гвардия, 1991; Позиахирев В. Достаточно ли для Цусимы «Цусимы»? // Морской сборник.- 1989. — № 4.
• [7] Дополнительный протокол 1 к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов, от 08.06.1977 г. // Сборник международных договоров СССР. — Вып. XLVI. — М., 2001 г. Вступил в силу07.12.1978 г., а для СССР — 29.03.1990 г.
• [8] Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.) // СЗРФ от 01.12.1997 г., № 48, ст. 5493. Также см.: Бюллетень международных договоров, январь 1998 г., № 1. Конвенция вступила всилу 16 ноября 1994 г., а для России — 11 апреля 1997 г.
• [9] Резолюция Совета по правам человека 14/1 от 2.06.2010 г.
• [10] Карл Хадсон-Филлипс с 2003 по 2007 г. был судьей Международного уголовного суда, а Десмонд де Сильва в 2005 г. — прокурором Специального суда по Сьерра-Леоне. Мэри Шанти Дайриам избиралась в состав Комитета ООН по ликвидации дискриминации женщин.
• [11] Док. ООН A/HRC/I5/21 от 27.09.2010 г. Доклад доступен на 01. И.2010 г.:http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/! 5sessionM.HRC.15.21_en.pdf.