Правовое регулирование системы, полномочий и структуры органов государственного и муниципального управления

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• систему органов государственного и муниципального управления;

уметь

• оперировать понятиями «орган государственного и муниципального управления», «система органов государственного и муниципального управления», «полномочия органов государственного и муниципального управления», «структура органов государственного и муниципального управления», «правовой статус органов государственного и муниципального управления», «административные регламенты органов государственного и муниципального управления»;

владеть

• правовыми основами регулирования системы, полномочий и структуры органов государственного и муниципального управления.

Понятие и система органов государственного и муниципального управления в Российской Федерации

Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции управления общественными процессами с помощью образуемых в установленном порядке органов государственного и муниципального управления.

В настоящем учебнике под термином «орган государственного или муниципального управления» понимается организационно оформленная группа должностных лиц и государственных или муниципальных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления определенным территориальным образованием, отраслью хозяйства, социально-культурной сферой и т. п^[1].

Органы государственного и муниципального управления создаются на основе законов или других правовых актов. Их действия базируются на законе и во исполнение закона. При этом они не только исполняют законы, но и самостоятельно принимают нормативные правовые акты.

Нормативным основанием для определения системы органов государственного и муниципального управления в структурном плане является Конституция РФ. Статья 5 Конституции РФ говорит о «единстве системы государственной власти»; ст. 12 — о «системе органов государственной власти»; в п. «г» ст. 71 Конституции РФ в числе других ветвей власти сказано о «системе федеральных органов исполнительной власти». В ст. 77 Конституции РФ говорится о «единой системе исполнительной власти», образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в рамках предметов исключительного ведения Федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78 Конституции РФ, а в ст. 112 Конституции РФ косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти. Кроме того, Конституция РФ использует термин «государственный орган».

Из конкретных органов исполнительной власти Основной Закон выделяет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в общей форме — как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77 и 112).

Согласно Конституции РФ, Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации. Правительство РФ — коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

При этом Н. М. Колосова обращает внимание на то, что «у Правительства РФ в рамках нынешней Конституции РФ 1993 г. нет реальной возможности проводить самостоятельную от Президента РФ политику»^[2].

Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого понятия «организация». Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, причем, в отличие от нее, органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый орган государственного и муниципального управления является составной частью организационной структуры государства.

Поскольку органами государственного и муниципального управления вырабатываются и реализуются государственно-управленческие решения, их следует отличать от тех организационных структур государства, в которых создаются материальные, социальные и духовные продукты: государственных предприятий, осуществляющих экономическую деятельность на базе государственной собственности; государственных учреждений, связанных, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; государственных организаций, выполняющих обычно организационные функции в различных социальных сферах.

Можно выделить специфические признаки, отличающие органы государственного и муниципального управления от других организаций, имеющихся в государстве и обществе. К ним относятся:

• 1) регламентация конституционно-правового статуса органа государственного и муниципального управления;
• 2) наличие у него государственно-властных полномочий;
• 3) законодательные особенности учреждения;
• 4) порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах;
• 5) наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственно-управленческой деятельности.

Таким образом, орган государственного и муниципального управления — это учрежденное в структуре государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственноуправленческой деятельности, характеризующееся целями, задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами деятельности.

Органы государственного и муниципального управления образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государственного и муниципального управления. Социальное предназначение их властно-управленческой деятельности в основном сводится к следующим основным функциям-.

• 1) регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей;
• 2) организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых решений;
• 3) охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод.

Названные функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности — нормотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной. Функции органов государственного и муниципального управления обусловливают первичную специализацию государственных и муниципальных органов по практическому осуществлению государственного и муниципального управления.

Органы государственного управления в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ).

Под системой органов государственного управления в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных и региональных (субъектов РФ) органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.

В Российской Федерации единство системы органов государственного управления обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим.

К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти».

По сути, в данной статье речь идет о системе федеральных органов государственного управления, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии.

Часть 1 ст. 11 Конституции РФ прямо называет федеральные органы государственного управления, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент России, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Статья 71 (п. «г») Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Те же положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации.

Особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов государственного управления, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской Федерации», гл. 7 «Судебная власть и прокуратура») и конкретизируются в ряде федеральных конституционных законов.

Особенность системы органов государственного управления России заключается в том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют системы органов, являясь гем самым подсистемами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны:

Федеральное Собрание РФ является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов — палат; Правительство РФ как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды имеют свою систему — Конституционный Суд РФ как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитражных судов.

В системе органов государственной власти особое место принадлежит Совету Федерации — единственному постоянно действующему органу государственной власти в стране, ибо Государственная Дума, правительство, президенты меняются, и лишь Совет Федерации, учитывая его систему формирования, является «вечным» институтом государственной власти. Данной факт возлагает на него дополнительные обязанности по сохранению стабильности в государстве. При этом очевидно, что существующая модель формирования Совета Федерации далека от оптимальной.

Эффективность функционирования системы органов государственного управления во многом зависит от деятельности контрольно-надзорных органов. В системе данных органов важная роль принадлежит Счетной палате. Как отмечает И. Н. Барциц, «с формально-юридической точки зрения Счетная палата Российской Федерации — „орган парламентского контроля“, фактически — прообраз высшего контрольного органа. Исходя из международных принципов контроля, Счетная палата как высший орган финансового контроля должна проверять эффективность внутренних служб финансового контроля во всех организациях, использующих федеральные бюджетные средства»¹.

Правда, точка зрения И. Н. Барцица о том, что «ее преобразование в структуру президентской власти представляется обоснованным»^[3][4], как раз очень спорна и толкает страну дальше к авторитарному политическому режиму.

Функциональную структуру федеральных органов исполнительной власти определил Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

При этом некоторые специалисты справедливо отмечают: «Сегодня в основу формирования системы органов исполнительной власти положены критерии, не вполне связанные с их целями, задачами и функциями. Но из теории управления известно, что прежде чем решать задачу построения эффективного органа управления, требуется максимально точно сформулировать цель его создания, его задачи и функции. Что касается целей и задач органов исполнительной власти, то сформулировать их совсем не сложно, поскольку они уже определены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Остается только лишь сформулировать функции органов исполнительной власти и в соответствии с ними создать систему органов, которые будут их исполнять»^[5].

Система органов государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Систему органов местного управления составляют органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципу, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометеослужбы и т. п.

Организация и деятельность органов государственного управления строится на принципах, которые согласуются с конституционными основами осуществления государственной власти в Российской Федерации.

Основным принципом организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации является ее разделение на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законодательные (представительные), исполнительные и судебные. В пределах своей компетенции по осуществлению властных функций органы государственного управления самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по принципу ее разделения не должна создавать иллюзию о многовластии в обществе. В Российской Федерации государственная власть едина изначально, так как ее единственным источником согласно Конституции РФ является сам народ и только он. Это означает, что никакой орган государственного управления не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти, присвоить себе вею ее полноту или монополизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между органами государственного управления, ее осуществление связано с разделением определенных функций и полномочий, которыми они наделяются.

Принцип федерализма предполагает наличие двух уровней органов государственного управления России:

• 1) уровень федеральных органов государственной власти;
• 2) уровень органов государственной власти субъектов Федерации.

К числу других принципов организации и деятельности органов государственного управления относятся:

Сформирование органов государственного управления народом или по его поручению соответствующими органами государственной власти;

• 2) осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и гражданина;
• 3) специализация выполнения видов государственной деятельности на основе «разделения труда» путем наделения каждого органа государственного управления определенной компетенцией;
• 4) территориальная организация государственных структур;
• 5) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти;
• 6) законность в деятельности органов государственного управления;
• 7) обеспечение исполнения полномочий органов государственного управления институтом государственной службы;
• 8) употребление в официальном делопроизводстве государственного языка.

Будучи составными частями государственного аппарата, органы государственного управления различаются порядком образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими функций государственного управления и т. д. В зависимости от классификационного критерия виды органов государственного управления могут быть распределены:

• 1) по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные;
• 2) по принципу федерализма: федеральные, субъектов Федерации;
• 3) но территориальному масштабу: центральные, региональные (территориальные), местные;
• 4) по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специально-функциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой компетенции;
• 5) по виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные, специализированные;
• 6) по порядку образования: легитимные (конституционные, учрежденные на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом порядка);
• 7) по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;
• 8) по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные;
• 9) по формам и методам осуществления функций государственного управления: политические, административные, фискальные, «силовые», экономические, финансовые, карательные, контрольно-надзорные, консультационные, координационные;
• 10) по особенностям исполнения возложенных полномочий: властноуправленческие, вспомогательные.

Такая классификация органов государственного управления характерна как для федерального уровня, так и для уровня органов государственной власти субъектов РФ.

Структура и виды органов государственного управления того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и в соответствии с формой правления. Многообразие государственных дел, значительный размер территории и различия между субъектами РФ вызывают необходимость большого числа органов государственного управления, специализирующихся на выполнении функций государственного управления.

Поэтому помимо рассматриваемых традиционных и наиболее распространенных видов государственных органов существуют и другие их виды. Можно выделить органы государственного управления, осуществляющие надзор за законностью, контроль за финансами и другими видами государственной деятельности.

Такие органы образуют еще один вид — контрольно-надзорные органы государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой компетенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) Органы, осуществляющие свою деятельность, связанную с функциями государственного управления, могут создаваться при Президенте России и Правительстве РФ, при министерствах и ведомствах, при администрациях, правительственных и других органах субъектов РФ.

Под структурой органа государственного управления понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа.

Организационная структура органа государственного управления может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа государственного управления в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее сто структура. Она находит свое отражение в штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого органа государственного управления входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственновластных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно органов государственного управления. В составе органов государственного управления есть и технический аппарат (обслуживающий персонал).

• [1] См.: Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: учебник. С. 126.
• [2] Колосова II. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М.: Горо-дец, 2000. С. 75.
• [3] Барциц И. Я. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственногоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 8.
• [4] Там же.
• [5] Административное право России. Особенная часть: учебник / под ред. С. А. Старостина. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 13−14.