Мониторинг и юридическая служба в системе правового обеспечения государственного и муниципального управления

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• систему и процесс правового мониторинга, место и роль юридической службы в системе правового обеспечения государственного и муниципального управления;

уметь

• • оперировать понятиями «правовой мониторинг», «субъекты правового мониторинга»;
• • анализировать результаты правового мониторинга;

владеть

• инструментарием мониторинга деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Понятие, система и процесс правового мониторинга

Правовой мониторинг — новое явление в теории и практике государственного и муниципального управления. Долгое время проблемы развития правового обеспечения государственного и муниципального управления ограничивались правотворчеством и правоприменением в сугубо нормативном смысле. В стороне оставались содержательные аспекты действия права и его зависимость и влияние на социально-экономические процессы, на управление государственными делами. Но сегодня правовой мониторинг начинает занимать важное место в системе правового обеспечения государственного и муниципального управления.

В последние годы наблюдается интенсивное развитие методологии правового мониторинга^[1].

Анализ современного состояния нормативного обеспечения организации и проведения правового мониторинга показывает, что на федеральном уровне пока не сформирована законодательная база, устанавливающая основы правового мониторинга. Система его организации и проведения на федеральном уровне определена только подзаконными актами.

В настоящее время правовое регулирование мониторинга на федеральном уровне осуществляется Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».

В соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий должны осуществлять комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов различного уровня.

Указ устанавливает только основы организации системы мониторинга правоприменения и порядок взаимодействия органов и организаций, участвующих в осуществлении указанной деятельности.

Правовой мониторинг — осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления его соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов, институтов гражданского общества, граждан.

Цель правового мониторинга — накопление и систематизация информации о состоянии нормативно-правового регулирования всех сфер общественных отношений в Российской Федерации.

Задачей правового мониторинга является предоставление субъекту нормотворчества объективной информации:

• — о существующих теоретических моделях регулирования общественного отношения;
• — реально действующих, апробированных моделях регулирования общественного отношения;
• — мировых (европейских) тенденциях направлений развития законодательства, регулирующего общественное отношение;
• — недостатках национального законодательства, регулирующего общественное отношение в данный исторический период;
• — политических последствиях изменения существующего регулирования общественного отношения.

Правовой мониторинг решает также задачи создания условий для повышения открытости решений, принимаемых всеми уровнями власти, и степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации этих решений.

Объектами правового мониторинга выступают нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации; отрасли, подотрасли и институты российского законодательства, общественные отношения.

Правовой мониторинг осуществляется субъектами мониторинга на всей территории РФ.

Субъектами правового мониторинга признаются органы, организации, наделенные полномочиями по сопровождению нормативных правовых актов.

Правовой мониторинг осуществляется на постоянной основе.

Конституционными субъектами правового мониторинга являются: Президент России, Правительство РФ и органы исполнительной власти, Федеральное Собрание РФ, Счетная палата РФ, органы прокуратуры РФ, органы судебной власти, органы местного самоуправления, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Инициативные субъекты правового мониторинга — институты гражданского общества, политические партии, экспертные советы при органах государственной власти, научные организации и объединения, корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации.

В правовом мониторинге ключевое значение имеет анализ, оценка и прогноз состояния и динамики законодательства. Мониторинг закона — постоянная деятельность палат Федерального Собрания РФ, заключающаяся в комплексном сборе, анализе и обобщении информации о состоянии законодательства и практики его применения, осуществляемая с применением специальных методов, с использованием материалов о результатах деятельности правоприменительных органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, уполномоченных специализированных учреждений, конечная цель которой направлена на повышение эффективности законодательной деятельности и открытости законодательного процесса.

Правоприменительные органы обязаны информировать уполномоченный орган по мониторингу о выявленных им в процессе деятельности пробелах в законодательстве, неэффективных нормах, в том числе элементах правовых норм.

Результаты мониторинга нормативных правовых актов предназначены для использования в правотворческом процессе с целью совершенствования имеющихся и издания новых нормативных правовых актов.

Обобщение результатов мониторинга осуществляется уполномоченным органом государственной власти и подлежит официальному опубликованию в форме ежегодного отчета.

Результаты мониторинга используются при составлении плана законопроектных работ, субъектами права законодательной инициативы, всеми заинтересованными органами и лицами.

Заслуживают внимания рекомендации по организации мониторинга деятельности органа исполнительной власти и органа местного самоуправления, предложенные Ю. А. Тихомировым^[2].

• 1. Цель мониторинга — обеспечение систематического наблюдения, анализа, оценки и корректировки деятельности органов публичной власти.
• 2. Предварительное условие — правильное установление статуса органа и его компетенции. В законах и положениях целесообразно определить:
  • а) цели (задачи органа);
  • б) функции;
  • в) полномочия (в том числе действия и решения, принимаемые самостоятельно, по согласованию, совместно, предварительно);
  • г) взаимоотношения;
  • д) основания и виды ответственности.
• 3. Сравнение компетенции органов, установленной в статутных законах и положениях и в тематических законах и иных актах (по элементам), выявление сходства и несовпадений в регулировании, критерии выбора приоритетных норм в процессе их применения.
• 4. Рекомендуется использовать следующие средства диагностики деятельности органов:
• 1) сопоставление объема финансирования и реальных расходов, в том числе использование средств в рамках целевых программ, изучение иных источников финансирования.
• 2) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы органов с реально осуществленными мерами (акты, проверки, инструкции и т. д.);
• 3) анализ оснований и содержания материально-финансовых, организационных и технических действий;
• 4) анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках функций или комплексных задач;
• 5) изучение потоков документов («входящих» и «исходящих») в рамках функций;
• 6) определение видов деятельности, осуществляемой в соответствии с административными регламентами (процедурами) и вне их;
• 7) фиксирование динамики протестов прокуроров, иных надзорно-контрольных органов, исков в суды, по поводу решений органа (оспоренные, признанные недействительными, измененные);
• 8) анализ корреляции между реальными изменениями в отрасли (сфере) и деятельности подведомственных государственных и муниципальных предприятий, учреждений, решениями и действиями органов. Критерием служит мера выполнения показателей деятельности, установленных на уровне отрасли, органов и подведомственных организаций.
• 5. Необходимо анализировать и оценивать типичные нарушения компетенции органа:
  • а) присвоение властных полномочий;
  • б) превышение полномочий;
  • в) прямое и косвенное вмешательство в компетенцию;
  • г) нарушение процедур;
  • д) ошибочные и незаконные решения;
  • е) невыполнение отдельных функций;
  • ж) непринятие решений, бездействие;
  • з) необеспеченность компетенции материально-финансовыми, кадровыми и иными ресурсами;
  • и) воспрепятствование деятельности, давление.
• 6. В ходе мониторинга необходимо выявить объективные факторы, которые позитивно или негативно влияют на конечные результаты деятельности органов. К ним относятся изменения государственного курса в равных сферах, перестройки системы органов, техногенные и природные катастрофы, финансово-экономические «провалы», социально-политические конфликтные ситуации. Выделение таких факторов позволит более точно оценить вклад органов в достижение конечных результатов в экономической, социальной и иных сферах.
• 7. Информация, полученная в ходе мониторинга, подлежит анализу и оценке как самим органом, так и вышестоящими государственными органами, на ее основе могут быть приняты меры:
  • — по уточнению целей и задач;
  • — изменению функций органов;
  • — перераспределению ресурсов;
  • — отмене, изменению действующих и принятию новых актов.

• [1] См.: Правовой мониторинг / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М.: Юриспруденция, 2009; Лапаева В. В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. № 10.
• [2] Тихомиров 10. Л. Управление на основе права. С. 386—388.