Особенности подготовки и принятия отдельных видов муниципальных нормативных актов

Муниципальные нормативные правовые акты образуют единую систему правовых актов в муниципальном образовании. Основные из них названы в Федеральном законе от б октября 2003 г. № 131-ФЗ:

— устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

— правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Как видим, это не только единая, но и целостная система муниципальных правовых актов. В нее входят все основные муниципальные правовые акты: от устава муниципального образования до приказа руководителя органа местного самоуправления. В ст. 43 Закона муниципальные правовые акты дифференцированы в зависимости от их юридической силы. Соответственно, конкретные муниципальные правовые акты и занимают свою нишу в иерархии муниципальных правовых актов.

Особенности принятия уставов муниципальных образований. Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом местного самоуправления. В соответствии со ст. 43 Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЗ устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Он рассматривается, по общему мнению, как разновидность актов кодифицированного значения. Устав муниципального образования призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, т. е. правовой статус. Устав муниципального образования должен иметь в качестве главного адресата все местное сообщество и каждого жителя в отдельности^[1].

Уставы муниципальных образований являются необходимым элементом правовой основы местного самоуправления. В соответствии с требованиями федерального законодательства каждое муниципальное образование имеет свой устав. Всего на территории Сибирского федерального округа образовано 4113 муниципальных образования, в каждом принят свой устав. Наибольшее число уставов муниципальных образований в Алтайском крае — 729, Красноярском крае — 581, Новосибирской области — 490, Иркутской области — 472, Омской области — 424, Забайкальском крае — 412; меньше количество в Республике Бурятия — 293, Кемеровской области — 223, Республике Тыва — 143, Томской области — 138, Республике Алтай — 103, Республике Хакасия — 100. Во всех уставах муниципальных образований Сибирского федерального округа согласно положениям ст. 44 Закона закреплен перечень обязательных вопросов^[2].

Научная дискуссия

В юридической литературе приводятся разные определения понятия устава муниципального образования. В. И. Васильев предлагает в качестве такового понятие устава муниципального образования как своеобразной местной конституции, включающей в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления^[3][4]. А. С. Борисов понимает под уставом своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования^. Думается, что устав можно рассматривать как необходимый и основной нормативный правовой акт муниципалитета и всех его жителей. Это акт кодифицирующего значения, регламентирующий жизнедеятельность местного сообщества.

Историческая справка

Для России устав муниципального образования явился новой правовой формой, подтверждающей самостоятельность местного самоуправления как одной из форм народовластия. Его появление готовилось долгие годы. У истоков российского уставного нормотворчества стоял Г. В. Барабашсв, предложивший использовать уставы как форму первичного правового регулирования организации и деятельности муниципалитетов по аналогии с зарубежными хартиями местного самоуправления^[5].

Указанные положения впервые получили нормативное закрепление в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Статья 5 Закона предусматривала необходимость принятия устава о местном самоуправлении, а не устава муниципального образования, т. е. предмет уставного нормотворчества ограничивался закреплением функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничением их полномочий и организации территориального общественного самоуправления. Фактически с 1991 г. и начался процесс подготовки рассмотрения проектов уставов муниципальных образований, т. е. уставного нормотворчества.

Однако Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил устав как акт муниципального образования. В нем были закреплены вопросы организации местного самоуправления — состав органов, их полномочия, способ их создания, порядок деятельности и т. д., а также в уставе должны были содержаться и иные сведения: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др.

Закрепление перечисленных норм, кстати, и подтверждает конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления^[6], а именно:

• 1) устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций устав определяет (учреждает) саму систему местного самоуправления, структуру его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества;
• 2) устав муниципального образования принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, — населением непосредственно на сходе граждан;
• 3) по предмету своего регулирования устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни муниципального сообщества, связанные с решением вопросов муниципального значения. Устав должен обеспечивать закрепление прежде всего основ жизнедеятельности муниципального образования. Детальная регламентация жизнедеятельности муниципального образования осуществляется с помощью иных муниципальных правовых актов.

Следовательно, устав муниципального образования является основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования.

Устав муниципального образования может способствовать стабильности жизнедеятельности местного сообщества. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава^[7].

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия.

Соответственно, это и нашло отражение в ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Наряду с ранее урегулированными положениями появились новые нормы: о наименовании муниципального образования; формах, порядке и гарантиях участия населения в решении вопросов местного значения путем образования органов территориального общественного самоуправления; основаниях наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядке формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядке контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ; порядке внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Думается, что закрепленный федеральным законодателем перечень обязательных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, необходим не только в силу федеративного устройства России, но и из-за отсутствия типовых уставов муниципальных образований в Российской Федерации (городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа) по аналогии, например, с типовыми хартиями штатов в США.

В результате для муниципального нормотворчества России особенно важны положения ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, где установлено, что уставом муниципального образования должны определяться:

• 1) наименование муниципального образования;
• 2) перечень вопросов местного значения;
• 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
• 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
• 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• 9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с БК РФ;
• 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Следовательно, устав муниципального образования закрепляет наиболее значимые и принципиальные вопросы его организации и функционирования. Безусловно, что исчерпывающей регламентации указанных вопросов в уставах муниципального образования нет и не должно быть. Но в нем должны быть предусмотрены пути и способы дальнейшего восполнения этих нормативно-правовых пробелов, например, посредством разработки и принятия специальных актов. Таких документов нормативного характера, которые должны быть приняты в развитие устава каждого муниципального образования, насчитывается несколько десятков^[8]. Среди них регламенты представительного^[9] и исполнительного органов^[10], положения о комиссиях^[11], образуемых представительным органом, депутатских группах, территориальном общественном самоуправлении^[12] и др.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Отсутствие типовых уставов в Российской Федерации восполнялось разными способами. В большинстве субъектов до 1 января 2006 г. при разработке уставов муниципальные образования брали за основу различные рекомендации. Например, Рекомендации по разработке Положения (устава) о самоуправлении в сельском административном районе, предложенные Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов^[13]. В других субъектах, например, в Алтайском крае — это были примерные уставы муниципального образования, например Устав муниципального образования «Первомайский район» Алтайского края, Устав муниципального образования «Новоозерский сельсовет» Тальменского района Алтайского края^[14]. На эти акты и ориентировались разработчики уставов муниципальных районов и сельских поселений Алтайского края.

Так, Устав муниципального образования «Первомайский район» Алтайского края являлся образцом для написания устава 60 муниципальных районов Алтайского края, в которых местное самоуправление осуществлялось в муниципальных образованиях — «муниципальный район». Он содержал следующие главы: «общие положения»; «Система местного самоуправления в муниципальном образовании»; «Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления»; «Порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения»; «Районный совет народных депутатов»; «Глава района»; «Администрация района»; «Взаимодействие органов местного самоуправления между собой и с иными органами власти; заключительные положения». В 2003 г. была написана новая редакция Устава муниципального образования «Первомайский район», отвечающая новым требованиям, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Устав включал общие и заключительные положения, главы об участии населения в осуществлении местного самоуправления; районном Совете народных депутатов; главе района; администрации района; иных органах местного самоуправления, статусе депутата и главы района; муниципальных правовых актах; муниципальной службе; муниципальном имуществе, районном бюджете; взаимодействии органов местного самоуправления, взаимоотношении органов местного самоуправления с иными органами власти; ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Фактически была изменена не только структура устава, но и появились совершенно новые главы, например гл. 7 о муниципальных правовых актах^[15].

Устав муниципального образования «Ыовоозерский сельсовет» Тальменского района Алтайского края также отвечает требованиям, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Устав включает общие и заключительные положения; главы об участии населения в осуществлении местного самоуправления; Совете депутатов; главе сельсовета; администрации сельсовета; избирательной комиссии и статусе депутата, главы сельсовета; муниципальных правовых актах; муниципальной службе; муниципальном имуществе, бюджете; взаимодействии органов местного самоуправления с иными органами власти; ответственности органов местного самоуправления.

Тем не менее разработка примерных уставов муниципальных образований «Первомайский район» и «Ыовоозерский сельсовет» Тальменского района Алтайского края не может заменить типовых уставов муниципальных образований соответствующего уровня, поскольку они являются лишь образцом подобного акта. Их положения не всегда приемлемы для всех подобных муниципальных образований в силу разнообразия системы органов местного самоуправления, статуса главы муниципального образования и т. д. Эталоном решения вопроса в России могут быть типовые хартии местного самоуправления США. Речь идет об обязательном наборе требований к уставу муниципального образования, который был бы не только схематично закреплен в федеральном законе, но и обстоятельно представлен федеральным законодателем в типовом уставе соответствующего уровня, например муниципального района.

Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования находится в ведении муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ изменил ранее установленные нормы в части уточнения положения о том, что в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, — принятие устава осуществляется непосредственно населением на сходе граждан. Такое сужение существующей ранее нормы объясняется тем, что прежний закон не устанавливал условий и ограничений на принятие устава муниципального образования непосредственно населением. Однако практика показала, что принятие устава па референдуме имеет и негативные последствия. Дело в том, что решение референдума окончательно и может быть изменено только актом следующего референдума. Но согласно действующему закону устав подлежит государственной регистрации и может получить при этом замечания в случае противоречия действующему закону. Кроме того, неизбежно и внесение в устав поправок, изменяющих уже принятый текст устава. Поэтому только в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, Закон закрепил положение о том, что устав будет приниматься населением непосредственно на сходе граждан.

Необходимо специально обратиться к требованиям ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в отношении порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. В ней предполагается обязательное соблюдение следующих условий: предварительное официальное опубликование (обнародование) проекта устава (решения о внесении изменений в устав); 30-дневный период между опубликованием проекта и принятием решения; принятие решения об утверждении устава муниципального образования (о внесении изменений в устав) большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Представительный орган должен установить порядок учета предложений по проекту, а также порядок участия граждан в его обсуждении, и обязательно опубликовать их. При этом согласно ст. 28 Закона проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав должны выноситься на публичные слушания. В результате появляется некая заорганизованность порядка обсуждения проекта устава муниципального образования. На это обращают внимание исследователи, считая, что порядок проведения публичных слушаний предусматривает обязательное опубликование их результатов и мотивированное обоснование принятых решений и закреплен в законе, а требования к процедуре, связанной с учетом предложений по проекту устава и участия граждан в его обсуждении, законом не установлены. Поэтому целесообразно при обсуждении проекта устава муниципального образования или решения о внесении изменений в устав проводить только публичные слушания^[16].

Федеральный закон от б октября 2003 г. № 131-ФЗ содержит новое положение, регулирующее вопросы опубликования проекта устава муниципального образования и проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. В частности, п. 4 ст. 44 Закона закрепляет необходимость официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Важно подчеркнуть, что не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ специально регулирует и порядок принятия не только устава муниципального образования, но и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Так, п. 5 ст. 44 Закона предусматривает, что указанные акты принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. При этом если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, то голос такого главы учитывается как голос депутата представительного органа муниципального образования при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Изложенное свидетельствует о большей легитимности как устава муниципального образования, так и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации. Согласно п. 3 ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган направляются в том числе сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом^[17]. Государственная регистрация указанных актов, как правило, не проводится без правовой экспертизы. Правовая экспертиза необходима для решения прежде всего основного вопроса — соответствия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования действующему законодательству.

В Алтайском крае проводится также и предварительная правовая экспертиза названных выше актов. Ее осуществляет Правовой департамент Администрации Алтайского края после обращения муниципальных образований. Предварительная правовая экспертиза, названная в Алтайском крае как правовой анализ, способствует устранению многих несоответствий еще в процессе подготовки проекта устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. В результате на этапе разработки были устранены несоответствия муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы в муниципальных образованиях Суетского, Троицкого, Залесовского, Топчихинского, Поспелихинского, Каменского, Табунского, Романовского, Шипуновского, Родинского районов^[18].

Институт государственной регистрации уставов муниципального образования, по выражению Е. С. Шугриной, является одним из правовых средств, которые государство использует в целях исполнения конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина^[19]. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено требование о государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (органах юстиции), более того, в порядке, установленном федеральным законом.

Закон определил и основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Согласно п. 6 ст. 44 такими основаниями могут быть:

• 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ;
• 2) нарушение установленного Законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрена возможность обжалования гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений (п. 7 ст. 44).

После государственной регистрации устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат согласно п. 8 ст. 4 Закона официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Закон специально закрепил положение о том, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

В процессе поэтапного введения в действие Закона сложно было обеспечить соответствие уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов (о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований) действующему законодательству. Один из действенных способов приведения в соответствие с действующим законодательством указанных актов — отказ в регистрации. Он был применен к муниципальным образованиям г. Рубцовска, Алтайского, Змеиногорского, Кытмановского, Ребрихинского районов, Лазурного и Октябрьского сельсоветов Змеиногорского района, Макаровского сельсовета Шелаболихинского района, Нижнекаменского сельсовета Алтайского района. Предварительный правовой анализ уставов муниципальных образований ряда сельсоветов Ребрихинского, Завьяловского, Заринского, Третьяковского, Крутихинского районов свидетельствует о необходимости приведения их положений в соответствие с действующим законодательством^[20].

Безусловно, важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. Следует отметить, что федеральное законодательство за последние годы динамично изменяется. Поэтому органами местного самоуправления и Управлениями Минюста России субъектов РФ осуществляется деятельность по внесению изменений и приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством. Из отчетных материалов Сибирского федерального округа следует, что до настоящего времени еще не приведены в соответствие с федеральным законодательством уставы муниципальных образований в Забайкальском крае — 379 из 412, или 91,9%; в Республике Тыва — 123 из 143, или 86,1%; в Алтайском крае — 363 из 734, или 49,5%; в Республике Хакасии — 20 из 100, или 20%^!.

Анализ положений гл. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав позволяет рассматривать уставное нормотворчество в узком и широком вариантах. Безусловно, когда законодатель регулирует вопросы инициирования, рассмотрения, принятия, опубликования и регистрации устава муниципального образования, то целесообразно говорить об уставном нормотворчестве в узком смысле этого слова. Но когда законодатель наряду с указанными выше вопросами регулирует и вопросы инициирования, рассмотрения, принятия, опубликования и регистрации муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, то в этом случае уставное нормотворчество следует рассматривать в широком смысле слова.

В настоящее время собственно уставный нормотворческий процесс в узком его понимании фактически завершен. Во всех муниципальных образованиях приняты и реализуются их уставы. Так, в муниципальном образовании «Городской округ — город Барнаул» действуют нормы устава, принятого депутатами Барнаульской городской Думы 4-го созыва 20 июня 2008 г. (решение № 789)^[21][22]. Уставы муниципальных образований внесены в Регистры муниципальных правовых актов субъектов РФ. Но процесс инициирования, рассмотрения, принятия, опубликования и регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования идет постоянно. Муниципальные правовые акты о внесении изменений и дополнений в уставы также вносятся в Регистр муниципальных правовых актов субъекта РФ.

Устав муниципального образования, муниципальные правовые акты о внесении изменений и дополнений в него, безусловно, должны способствовать стабилизации жизнедеятельности местного сообщества.

Таким образом, устав муниципального образования является актом кодифицированного значения. Он закрепляет организационное устройство местного сообщества, устанавливает правовые основы его функционирования. Перечень обязательных вопросов, регулирующих устройство муниципального образования, закрепляет ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Однако устав муниципального образования может регулировать и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ. Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования находится в ведении муниципального образования.

Особенности принятия нормативных правовых актов на местном референдуме (сходе граждан). Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия. Концепция непосредственной демократии предполагает, что воля народа и государственная власть, власть местного сообщества должны быть идентичны, что сам народ должен непосредственно участвовать в осуществлении власти^[23].

Высшим непосредственным выражением власти народа Конституция РФ установила референдум и выборы. Но наряду с ними федеральный законодатель в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепляет и иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Однако на практике в настоящее время реализация местного самоуправления осуществляется прежде всего посредством органов местного самоуправления. В российской действительности в основном применяются такие формы непосредственной демократии, как выборы, собрания, сходы граждан и в незначительной степени референдумы. Думается, что российскому законодателю можно было бы не прогнозировать развитие местного самоуправления, а закреплять его реальное осуществление в первую очередь посредством деятельности органов местного самоуправления, а затем привлекать все многообразие институтов непосредственной демократии. Это ни в коей мере не противоречило бы европейским стандартам местного самоуправления и позволило бы населению муниципального образования лучше понять новую для него форму народовластия, приступая к ее реализации. Вместе с тем концепция местного самоуправления, подтвержденная Законом, безусловно, базируется на конституционных положениях. Именно российская концепция местного самоуправления, закрепленная Конституцией РФ, возводит институты местной непосредственной демократии в ранг ведущих в системе местного самоуправления. Думается, что в процессе осуществления конституционной концепции местного самоуправления формы непосредственной демократии постепенно займут отведенное им место в реализации местного самоуправления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в качестве форм непосредственного осуществления местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления определены местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, собрания граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления. В качестве новых форм участия населения в осуществлении местного самоуправления Закон закрепил голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), публичные слушания (ст. 28), конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30); опрос граждан (ст. 31). Важно также, что ст. 33 Закона предусматривает возможность существования и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, не противоречащих Конституции РФ, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и иным федеральным законам, законам субъектов.

Все названные институты характеризуются тем, что с их помощью граждане непосредственно участвуют в управлении делами местного сообщества, т. е. сами принимают решения. Природа таких решений обязательно проявляется в коллективном творчестве населения муниципального образования, а не в актах отдельного гражданина; в принятии решения посредством голосования как единственно демократического способа проявления воли всего населения муниципального образования; фиксировании в документах результата прямого волеизъявления населения; в отсутствии необходимости дополнительного утверждения решений, принятых путем прямого волеизъявления. Природа решений институтов прямой демократии выражается в том, что граждане и их объединения, социальные общности сами вырабатывают правила поведения, нормы и добровольно им следуют. Происходит фиксированное прямое волеизъявление, которое становится юридически значимым решением — актом. И его следует включить в общую систему правовых актов, отмечая при этом высокую значимость и ценность^[24].

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое на местном референдуме. Это положение основывается на конституционном праве граждан (ст. 130 Конституции РФ) осуществлять местное самоуправление путем референдума.

Имеющиеся в юридической литературе определения понятия референдума разнообразны. Местный референдум — это институт непосредственной демократии, связанный с принятием решения путем голосования установленного законом числа граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах территории муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения, имеющим императивный характер^[25]. Местный референдум — это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, отнесенным законодательством к компетенции местного самоуправления^[26]. Учет основных признаков и лаконичность изложения сущности местного референдума позволяют отдать предпочтение последнему из определений понятия референдума.

Важное значение для решения, принятого на местном референдуме, имеет вид референдума: общеобязательный либо факультативный^[27]. Обязательным признается местный референдум, на который в обязательном порядке выносятся вопросы, решения по которым в соответствии с уставом муниципального образования вправе принимать только члены местного сообщества непосредственно, а также вопросы, решения по которым принимаются исключительно на местных референдумах в соответствии с федеральным и региональным (республиканским) законодательством^[28]. Результаты общеобязательного местного референдума имеют обязательный характер. Что касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ изменил круг субъектов, выступающих с инициативой проведения местного референдума. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Что касается принятия решения о проведении местного референдума представительным органом по собственной инициативе, то оно может осуществляться только совместно с главой местной администрации. В настоящее время возможность проведения местных референдумов закрепляется в законодательстве всех субъектов РФ. Как правило, субъекты РФ имеют специальные законы, регулирующие порядок проведения местных референдумов.

Наряду с определением субъекта, принимающего решение о назначении местного референдума, Закон регулирует и различные вопросы, связанные с его назначением. В частности, п. 4 ст. 22 Закона закрепляет положение о том, что условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых установлено законом и нс может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, в соответствии с федеральным законом. Пункт 5 ст. 22 обязывает представительный орган муниципального образования назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется в законах субъектов. Однако п. 1 ст. 22 Закона ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане России, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

В законах субъектов о местных референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме при условии, что за него в целом по территории проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Порядок принятия решения на местном референдуме следующий.

• 1. Решение принимается путем голосования.
• 2. Проведенный подсчет голосов оформляется протоколом участковыми комиссиями по проведению референдума.
• 3. Итог голосования устанавливает избирательная комиссия муниципального образования по проведению референдума путем составления протокола с указанием в нем необходимых данных, подписанного всеми членами комиссии в трех экземплярах.
• 4. Избирательная комиссия муниципального образования по проведению референдума определяет результаты местного референдума путем суммирования данных, представленных в вышеназванных протоколах. К протоколу о результатах голосования, подписанному всеми присутствующими членами комиссии, прилагается сводная таблица.
• 5. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию по истечении 10 дней после определения результатов. Принятое решение вступает в силу со дня его опубликования.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Юридическая сила решения, принятого на местном референдуме, проявляется в следующих элементах, закрепленных в ст. 73 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

• — решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении;
• — решение, принятое на местном референдуме, действует на территории соответствующего муниципального образования;
• — решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации;
• — решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке;
• — отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по определенным основаниям. В число таких оснований п. 7 ст. 73 Закона включает:
  • а) нарушение установленного законом, уставом муниципального образования порядка проведения референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
  • б) несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования Конституции РФ, а также федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
  • в) несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, закону субъекта РФ.

Если результаты местного референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование. Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, органы местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Исполнение принятого на местном референдуме решения, гласит п. 8 ст. 22 Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЗ, обеспечивают органы местного самоуправления в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Закон предусматривает и обжалование решения о проведении местного референдума, а также решения, принятого на местном референдуме. Это судебный порядок, осуществить который могут граждане, органы местного самоуправления, прокурор, уполномоченные федеральным законом органы государственной власти.

Федеральный законодатель определил в качестве основных актов местного самоуправления и правовые акты, принятые на сходе граждан. Эти акты наряду с актами референдума относятся к особой группе актов — решениям, принятым непосредственно населением. Соответственно, правовая природа актов схода граждан определяется в зависимости от сущности непосредственной демократии.

Сход граждан проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. При осуществлении сходом полномочий представительного органа местного самоуправления выборный глава муниципального образования обязан принимать необходимые меры для эффективного осуществления населением права непосредственного участия в решении вопросов местного значения через формы прямого волеизъявления, обеспечивать предварительное обсуждение населением различных проектов, направленных на обеспечение жизнедеятельности муниципального образования.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Важно подчеркнуть, что решения, принятые на сходе, подлежат обязательному опубликованию и обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Итак, институты непосредственной демократии в соответствии с российской концепцией местного самоуправления являются ведущими в системе местного самоуправления. Местные референдумы (сходы граждан), войдя в систему местного самоуправления, составляют ее неотъемлемую часть и свидетельствуют о неизбежном возрастании их роли в реализации местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Особенности принятия нормативных правовых актов представительным органом муниципального образования. Согласно действующему законодательству представительные органы, за одним исключением (п. 3 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), выступают как обязательные органы в местном самоуправлении и обладают особым статусом, позволяющим выделять их в качестве ведущих органов местного самоуправления.

Зарубежная практика

Зарубежное местное самоуправление определяет представительные органы в качестве и обязательных, и ведущих. Избираемые населением муниципальные советы во Франции, представительства общин в Германии, советы в Великобритании имеют особые полномочия, позволяющие им занимать ведущее положение в системе органов местного самоуправления этих государств^[29].

Историческая справка

Российские представительные органы местного самоуправления прошли в 1990;е гг. сложный путь становления. От образования и функционирования к прекращению работы осенью 1993 г.^[30], формированию новых, посредством выборов депутатов, в 1994 г. и их современной деятельности. Как правило, ученые рассматривают общие вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, в то время как всестороннее изучение их правового статуса позволяет показать непревзойденную роль представительных органов в системе местного самоуправления, а следовательно, значимость их нормотворческой деятельности.

Нормотворческая деятельность представительного органа муниципального образования определяется его природой. Именно представительные учреждения лучше других органов приспособлены к демократическому нормотворческому процессу в силу их социального назначения, способа формирования, состава, организационных форм деятельности. В результате они могут наиболее полно выразить в нормотворческом процессе интересы населения муниципального образования. Сущность природы представительного органа раскрывается в его признаках: выборность, коллегиальность, обязательность в структуре органов местного самоуправления, право представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Такое содержание природы представительного органа подтверждается его особым статусом, закрепленным в Конституции РФ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепил несколько способов формирования представительного органа. Прежде всего, представительный орган может формироваться посредством выборов (п. 2 ст. 35), а также из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства (п. 4 ст. 35). Соответственно, представительный орган муниципального образования — это выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах либо сформированный путем делегирования из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, и осуществляющий от имени и в интересах населения собственные полномочия по решению вопросов местного значения.

Конституционные нормы включили представительные органы в число важнейших органов местного самоуправления — выборных. Это положение получило развитие в действующем законодательстве. Пункты 1, 2 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определили представительный орган муниципального образования как обязательный и ведущий орган местного самоуправления. Такая роль представительного органа обусловлена его местом в системе организационно-правовых форм осуществления особой формы публичной власти — власти муниципальной. Она обеспечивается его исключительной компетенцией, неподвластной другим органам муниципального образования, и закрепляется п. 10 ст. 35 Закона. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
• 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципальиого сотрудничества;
• 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления вправе решать только представительные органы. Это гарантирует их ведущую роль во всей системе местного самоуправления. Именно полномочия лежат в основе разграничения деятельности представительного органа с другими органами муниципального образования. Они и определяют пределы нормотворчества представительного органа муниципального образования.

Следовательно, акты представительного органа муниципального образования в соответствии с его природой также должны быть обязательными и превалирующими в системе актов органов местного самоуправления. Эго и подтверждается п. 2 ст. 43 указанного Закона.

В качестве основных нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом, Закон назвал решения. Они являются нормативными правовыми актами, принимаемыми представительным органом муниципального образования по вопросам, отнесенным к его ведению.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ выделил несколько видов решений в п. 3 ст. 43: решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, а также решения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования. Однако названные виды решений не охватывают всего объема исключительных полномочий, предоставленных представительному органу. Наряду с указанными решениями он принимает прежде всего устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Эти акты обладают более высокой юридической силой по отношению ко всем другим актам муниципального образования, в том числе к решениям представительного органа, но принимаются этим представительным органом. Фактически депутаты представительного органа голосуют за акты, которые по юридической силе в иерархии муниципальных правовых актов стоят выше принимаемого ими основного акта — решения. Это, наряду с некоторыми другими факторами, обусловливает необходимость возвращения к практике принятия устава муниципального образования на местном референдуме.

Принятие нормативных правовых актов является прерогативой представительного органа муниципального образования. Особая природа представительного органа порождает и классическую нормотворческую деятельность представительного органа муниципального образования. В ее рамках четко прослеживаются все стадии нормотворческой деятельности: от инициирования и подготовки до вступления в силу муниципальных правовых актов.

Вспомогательную роль в нормотворческой деятельности представительного органа играет его совет. В его состав, как правило, входят председатель представительного органа, заместитель председателя, председатели постоянных депутатских комитетов, управляющий делами представительного органа и в некоторых случаях депутаты. Совет представительного органа является совещательным органом, подчиненным представительному органу, который в период между его заседаниями осуществляет полномочия представительного органа, за исключением тех, которые не могут быть ему делегированы^[31]. Совет представительного органа в соответствии со своим регламентом принимает непосредственное участие в нормотворческой деятельности на стадии подготовки проекта муниципального правового акта и его передачи на рассмотрение депутатского корпуса.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации (п. 12 ст. 35).

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, в соответствии с п. 13 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Важным конституционным требованием в отношении нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, является доведение их до всеобщего сведения. Наиболее часто встречается такая форма обнародования, как опубликование акта местного самоуправления в муниципальных печатных СМИ и специальных бюллетенях, издаваемых органами местного самоуправления. Нормативные правовые акты, подлежащие официальному опубликованию, но неопубликованные, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Действующее законодательство лишь частично регулирует вопросы, связанные с нормотворчеством представительного органа поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, либо более 100 и не более 300 человек. Представительные органы в таких поселениях не формируется, а их полномочия осуществляются сходом граждан. В результате решения принимаются не депутатским корнусом, а сходом граждан. Юридическая сила этих двух видов решений неодинакова, поскольку природа представительного учреждения и схода граждан различна. В нормотворческом процессе появляются разные виды актов, между которыми невозможно поставить знак равенства. Акты форм непосредственной демократии занимают более высокую нишу, чем решения представительного органа муниципального образования.

Представительный орган принимает основополагающие акты, порождающие другие виды нормотворческой деятельности муниципального образования. Наряду с актами представительного органа муниципального образования имеются и акты его структурных подразделений и должностных лиц. Это акты главы муниципального образования, если он является председателем представительного органа муниципального образования, акты председателя представительного органа, избираемого представительным органом из своего состава. И в первом, и во втором случаях руководители издают постановления и распоряжения только по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (п. 4, 5 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Издание таких видов нормативных правовых актов, как постановления и распоряжения, обусловлено компетенцией главы муниципального образования и председателя представительного органа, ограниченной деятельностью по организации работы представительного органа. Действительно, природа актов руководителей представительного органа определяется теми полномочиями, которые они осуществляют в рамках своей деятельности.

Так, председатель представительного органа, избранный депутатами из своего состава, осуществляет свои полномочия на постоянной основе и представляет представительный орган в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами государственной власти и местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, общественными объединениями; созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов время и место их проведения, а также проект повестки дня, осуществляет руководство подготовкой заседаний; председательствует на заседаниях представительного органа, ведает внутренним распорядком в соответствии с регламентом; оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий; во исполнение решений представительного органа в пределах своей компетенции дает поручения постоянным комитетам представительного органа, иным органам местного самоуправления, должностным лицам самоуправления; организует прием граждан в представительном органе, рассмотрение их обращений; является распорядителем бюджетных средств по расходам, предусмотренным бюджетом муниципального образования на подготовку и проведение заседаний представительного органа, и другим расходам, связанным с деятельностью представительного органа; решает другие вопросы, предусмотренные регламентом, а также порученные ему представительным органом^[32].

Круг полномочий председателя представительного органа, избранного депутатами, очерчен пределами организации деятельности представительного органа. В соответствии с этим он может издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Если председатель представительного органа не издает никаких других актов, кроме постановлений и распоряжений по организации деятельности представительного органа, то глава муниципального образования в силу своей непосредственной компетенции по организации местного самоуправления издает также постановления и распоряжения. Несмотря на то что федеральный законодатель предусмотрел необходимость разграничения полномочий такого руководителя (двойной статус), тем не менее на практике одинаковые наименования актов вводят нас в заблуждение. Видимо, необходимо найти иные наименования актов, учитывая совмещение одним лицом двух групп полномочий^[33].

В структуру представительного органа включены депутатские комитеты и комиссии и депутатские фракции. Они также принимают определенные правовые акты. Виды и юридическая сила актов этих органов федеральным законодателем не регулируются. Не уделяется соответствующее внимание актам этих органов и в муниципальном образовании, прежде всего — из-за отсутствия в муниципальных образованиях положений о муниципальном нормотворчестве, в которых наряду с иерархией муниципальных правовых актов регулируются и вопросы нормотворчества структурных подразделений.

Историческая справка

Целесообразно обратиться к опыту советского строительства. Депутатские комитеты в советский период развития государства создавались в каждом местном совете. На своих заседаниях они принимали постановления рекомендательного характера, но обязательные для рассмотрения всеми органами и должностными лицами, к которым они были адресованы. Современные депутатские комитеты муниципальных образований по своей природе и полномочиям соответствуют депутатским комитетам советского периода. Целесообразно оставить за действующими депутатскими комитетами право принимать существовавшие ранее акты.

Нормотворчество представительного органа муниципального образования не только могло бы, но и должно основываться на типовых или модельных актах по аналогии с зарубежными хартиями местного самоуправления. В юридической литературе предлагаются отдельные виды таких актов, например, модельный регламент представительного органа, примерный устав^[34] и т. д. Но в субъектах РФ процесс разработки и принятия подобных актов идет медленно. Подобные акты совершенствуют муниципальное нормотворчество и способствуют своевременному внесению изменений в нормативные правовые акты, но они должны быть рекомендательного характера.

Таким образом, представительные органы являются ведущими в системе органов местного самоуправления. Такая их роль обеспечивается исключительной компетенцией. В процессе реализации компетенции представительные органы муниципального образования осуществляют классическую нормотворческую деятельность. В ее рамках четко прослеживаются все стадии нормотворческой деятельности: от инициирования и подготовки до вступления в силу муниципальных правовых актов. Основными нормативными правовыми актами, принимаемыми представительными органами муниципального образования, являются решения. Представительный орган муниципального образования принимает устав. Он обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам муниципального образования, в том числе к решениям представительного органа, но принимается этим представительным органом. Прекращение действия законов субъектов РФ о местном самоуправлении с 1 января 2006 г. требует от муниципального нормотворца самостоятельного нормативного регулирования правового статуса представительного органа муниципального образования и его актов. Как правило, основные вопросы организации и деятельности представительного органа регулируются муниципальным нормотворцем на основе норм Конституции РФ, конституирующих норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, региональных норм конституций и уставов, иных актов субъектов в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов, положениях о депутатских комитетах представительных органов. Вместе с тем практика показывает, что такого перечня нормативных правовых актов для эффективной организации и деятельности представительного органа явно недостаточно. В число нормативных правовых актов, необходимых для плодотворной работы представительных органов, должны включаться наряду с названными выше актами положения о представительном органе, совете представительного органа, аппарате представительного органа, депутатской фракции. Положения регламента представительного органа необходимо ограничить нормами процессуального порядка, исключив из него нормы материального характера, которые могут войти в структуру перечисленных выше актов. В результате появится стройная система нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность представительного органа.

• [1] Муниципальное право Российской Федерации / под ред. II. С. Бондаря. М., 2002. С. 43.
• [2] См.: О деятельности территориальных органов Минюста России по обеспечению единства правового пространства в муниципальных образованиях Сибирского федеральногоокруга //Текущий архив Главного управления Министерства юстиции по Алтайскому краюза 2015 год.
• [3] Васильев В. И. Уставы муниципального образования // Журнал рос. права. 1999. № 2.С. 20.
• [4] Борисов А. С. Актуальные проблемы правотворческого процесса в муниципальномобразовании Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление.2000. N° 2. С. 22.
• [5] Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 147.
• [6] Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002.С. 41−42.
• [7] Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 117.
• [8] Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 45.
• [9] Регламент Барнаульской городской Лумы: утвержден решением Барнаульской городской Думы от 26 ноября 2010 г. № 397.
• [10] Регламент работы администрации города Барнаула: утвержден постановлением главыадминистрации г. Барнаула от 4 июня 2012 г. № 1608.
• [11] Положение о постоянных комитетах Барнаульской городской Думы: утверждено решением Барнаульской городской Думы от 3 июня 2011 г. № 546.
• [12] 0 Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Барнауле: утверждено решением Барнаульской городской Думы от 3 июня 2011 г. № 550.
• [13] Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997.С. 75.
• [14] Комментарий к Уставу муниципального образования «Первомайский район». Барнаул, 2001. С. 3.
• [15] См.: Текущий архив Правового департамента Администрации Алтайского краяза 2015 г.
• [16] Леонтьева С. Устав муниципального образования: совершенствование порядка принятия // Законность. 2013. № 8. С. 48.
• [17] Давличипа О. В. Проблемы толкования положений Федерального законодательствав сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6. С. 36.
• [18] См.: Текущий архив Правового Депар тамен та Администрации Алтайского края за 2015 год.
• [19] Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997.С. 76.
• [20] См.: Текущий архив Правового Департамента Администрации Алтайского края за 2015 г.
• [21] См.: О деятельности территориальных органов Минюста России по обеспечению единства правового пространства в муниципальных образованиях Сибирского федеральногоокруга //Текущий архив Главного управления Министерства юстиции по Алтайскому краюза 2014 год.
• [22] Устав городского округа — города Барнаула Алтайского края: утвержден решениемБарнаульской городской Думы от 20 июня 2008 г. № 789.
• [23] См.: Нудиенко Л. А. Теория демократии. М., 2001. С. 74; Тимофеев Н. С. Проблемы участия местного самоуправления и гражданского общества в системе российского этатизма //Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 12—17.
• [24] Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: учеб.-практ. и справ, пособие. М., 1999. С. 250−251.
• [25] См.: Нудненко Л. А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000. С. 138; Тимофеев Н. С. Проблемы участия местного самоуправления и гражданского общества в системе российского этатизма // Конституционное и муниципальноеправо. 2015. № щ. С. 12−17.
• [26] См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 135; Вязовченко Л. И. Институт местного референдума в Курской области: особенности правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 2.С. 24−25.
• [27] См.: Шу грина Е. С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 35; Холопов В. А. Актуальность компаративного междисциплинарного анализа функционирования институтов непосредственной демократии в условиях модернизации демократии // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N° 7. С. 7—9.
• [28] Пудненко Л. А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000. С. 142.
• [29] Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 46.
• [30] См.: Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительныхорганов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». В настоящее-время утратил силу.
• [31] Васильев М. А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. С. 72.
• [32] Регламент Барнаульской городской Думы: утвержден решением Барнаульской городской Думы от 26 ноября 2010 г. № 397.
• [33] Малько А. В., Гайворонская Я. В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания // Государство и право. 2012. № 2. С. 17.
• [34] Васильев В. И. Проект модельного регламента // Журнал российского права. 2000.№ 10. С. 74−93.