Теоретические основы построения институционального взаимодействия субъектов профилактики детской безнадзорности

Принципы институционального взаимодействия субъектов профилактики детской безнадзорности

Принципы институционального взаимодействия выражают основные требования к такому взаимодействию и выступают его концептуальной основой.

Институциональное взаимодействие субъектов профилактики детской безнадзорности должно осуществляться с учетом принципов, декларируемых законодательными и нормативно-правовыми документами, в том числе:

• • принципов деятельности субъектов по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определенных в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»:
  • — законности;
  • — демократизма;
  • — гуманного обращения с несовершеннолетними;
  • — поддержки семьи и взаимодействия с ней;
  • — индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации;
  • — государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних [73, с. 3—46];
• • принципами, отраженными в региональных законодательных и нормативно-правовых документах. Так, Законом Краснодарского края «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Краснодарском крае» определяются следующие принципы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних: 1) законность; 2) коллегиальность; 3) гуманное обращение с несовершеннолетними; 4) индивидуальный подход к несовершеннолетним; 5) уважительное отношение к несовершеннолетним, их родителям (лицам, их заменяющим); 6) конфиденциальность информации о несовершеннолетних, их родителях (лицах, их заменяющих); 7) взаимодействие с родителями (лицами, их заменяющими) несовершеннолетних по вопросам защиты их прав и законных интересов; 8) обеспечение ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних; 9) гласность [71].

При выделении принципов институционального взаимодействия субъектов профилактики детской безнадзорности применен телеологический подход, базирующийся на представлениях о целесообразности как соответствии явления или процесса определенному состоянию, материальная или идеальная модель которого выступает в качестве цели на каждом из описанных нами уровней институционального взаимодействия.

Уровневый подход к выделению принципов институционального взаимодействия используется при построении дерева целей и описании функций субъектов данной системы. На каждом из выделенных уровней институционального взаимодействия (социетарном, ведомственном, социально-педагогическом, персональном) в соответствии с целями институционального взаимодействия на этих уровнях (стратегическая, тактическая, тактико-оперативная, оперативная цели) выделяется свой набор принципов, которые определяют требования ко всем субъектам институционального взаимодействия, Такой подход позволил выделить:

• — принципы, определяемые стратегической целесообразностью;
• — принципы, определяемые тактической и тактико-оперативной целесообразностью;
• — принципы, определяемые оперативной целесообразностью.

К принципам, определяемым стратегической целесообразностью, относятся [17]:

• — принцип перспективного опережения детской безнадзорности;
• — принцип сочетания профилактики детской безнадзорности с профилактикой возможных причин и условий ее возникновения;
• — принцип свободного включения субъектов в профилактическую деятельность;
• — принцип достаточной комплексности;
• — принцип сочетания солидарной и ведомственной ответственности взаимодействующих субъектов.

Согласно принципу перспективного опережения детской безнадзорности взаимодействие социальных институтов начинается с определения объектов профилактики — детей и семей — еще на стадии проявления первых признаков неблагополучия. Субъекты профилактической деятельности согласуют совокупность показателей этого неблагополучия и осуществляют постановку детей и семей на профилактический учет. В целом же профилактическая работа должна охватывать всех детей и их семьи, предупреждая появление признаков неблагополучия еще до их возникновения.

С принципом перспективного опережения детской безнадзорности в нашей концепции связан принцип сочетания профилактики детской безнадзорности с профилактикой возможных причин и условий ее возникновения, который предполагает предупреждение и снятие причин детской безнадзорности, раннее выявление признаков, повышающих риск возникновения безнадзорности, а также организацию профилактической работы «на перспективу». В соответствии с данным принципом деятельность взаимодействующих субъектов должна быть направлена на разработку и реализацию системы социальных, правовых, педагогических, медицинских и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних.

Принцип свободного включения субъектов в профилактическую деятельность предполагает, что включение ведомства, учреждения, должностного лица, конкретной семьи или ребенка в институциональное взаимодействие осуществляется добровольно, при наличии у него желания взаимодействовать с другими субъектами.

Стратегическая целесообразность обеспечивает также реализацию принципа достаточной комплексности взаимодействия субъектов, включенных в профилактику детской безнадзорности. В рамках этого принципа достаточность понимается как необходимость взаимодействия каждого из субъектов профилактики с другими субъектами по мере включения их в профилактическую деятельность. Комплексность может выступать характеристикой взаимодействия как системного объекта. В нашем случае комплексность предполагает:

• — взаимодополняемость в содержании реализуемой профилактической деятельности, достигаемую привлечением к взаимодействию на всех его уровнях как можно большего числа самых разнообразных субъектов профилактики из числа социальных институтов, учреждений, должностных лиц;
• — осуществление в процессе профилактики детской безнадзорности комплексной поддержки детей и семей группы риска, которая будет подробно описана в следующей главе.

Принцип сочетания солидарной и ведомственной ответственности взаимодействующих субъектов обеспечивает выполнение субъектами институционального взаимодействия требований законов и нормативных документов, регулирующих как взаимодействие, так и осуществление профилактической работы. Ответственность в данном случае выступает как государственное принуждение субъектов к исполнению требований законов и нормативных документов. Кроме того, ответственность предполагает отчетность перед вышестоящими инстанциями и выдвигает требование систематического контроля за осуществлением профилактической деятельности с их стороны.

Принципом устанавливается солидарная ответственность и ведомственная ответственность.

Солидарная (общая, совместная) ответственность относится к целостной системе взаимодействующих субъектов и заключается:

• — в координации создания такой системы региональными, муниципальными и другими органами исполнительной власти;
• — создании координационного совета при этих органах;
• — установлении систематической отчетности координационного совета перед органами исполнительной власти;
• — осуществлении мониторинга результативности взаимодействия социальных институтов в профилактике детской безнадзорности.

Ведомственная ответственность предполагает установление систематической ведомственной отчетности каждого из взаимодействующих в профилактике безнадзорности учреждений перед своим ведомством (органом его управления).

Тактической и тактико-оперативной целесообразностью определяются следующие принципы институционального взаимодействия:

• — принцип постоянного функционирования согласующих координационных связей;
• — принцип информационной взаимодополняемости;
• — принцип операциональной согласованности.

Принцип постоянного функционирования координационно-согласующих связей определяет цепочку взаимной координации субъектов профилактики, обусловливает создание координационных советов и наличие координатора (должностного лица) в каждом из социальных институтов.

Координация (от лат. со — совместно и ordinatio — упорядочение) в институциональном взаимодействии субъектов профилактики предполагает, прежде всего, установление целесообразного соотношения между профилактической деятельностью каждого из субъектов, обеспечивает согласование целей, задач, содержания работы, применяемых форм профилактической деятельности, возникающих проблем, порядка ведения документации, осуществления диагностики, мониторинга результативности и эффективности профилактики и т. д.

Согласование в процессе координации позволяет выработать единое мнение субъектов при возникновении той или иной проблемы, наметить общий подход к ее эффективному решению, объективно оценить состояние и результативность профилактической деятельности.

В нашей концепции связь выступает как отношение взаимной зависимости, обусловленности, общности между взаимодействующими социальными институтами в осуществлении профилактики детской безнадзорности.

Анализ практики профилактической работы показывает, что эффективная координация достигается созданием системы координационных советов по профилактике детской безнадзорности.

При органе исполнительной власти муниципального образования (города, района, поселка и пр.) создается муниципальный координационный совет. Руководить этим советом может заместитель главы администрации муниципального образования, курирующий социальные проблемы.

В состав муниципального координационного совета входят координаторы (муниципальные координаторы) — должностные лица — представители различных социальных институтов, ведомств, учреждений, включенных в профилактику детской безнадзорности, ответственные за организацию профилактики в конкретном учреждении. Например, заместитель начальника муниципального управления по образованию и науке, заместитель начальника муниципального управления здравоохранения, заместитель начальника УВД, руководитель подразделения УВД по делам несовершеннолетних, заведующий отделом по делам молодежи администрации города, руководитель муниципальной службы занятости, секретарь комиссии по делам несовершеннолетних и т. д.

Муниципальный координационный совет организует профилактическую работу в муниципальном образовании, осуществляя ее планирование, обеспечивая создание необходимых муниципальных и общественных структур по профилактике детской безнадзорности (например, аналитической группы, осуществляющей мониторинговые исследования; диагностической группы; муниципального университета педагогических знаний для родителей; детских лагерей труда и отдыха и пр.), разработку инструкций, положений, программ и иных нормативных документов, контроль и регулирование профилактической деятельности, отражение хода профилактики в средствах массовой информации и т. д. Кроме того, муниципальный координационный совет определяет ответственных субъектов профилактики детской безнадзорности из числа социальных институтов.

В рамках каждого из социальных институтов также создается институциональный координационный совет по профилактике детской безнадзорности. Его назначение — координация и согласование профилактической деятельности в социальном институте. Руководит этим советом координатор, входящий в муниципальный координационный совет, который несет ответственность за организацию и осуществление профилактики детской безнадзорности в рамках конкретного социального института.

Если социальный институт включает подведомственные ему учреждения или структуры (например, школы, поликлиники, диспансеры, районные отделы по делам молодежи и т. д.), то членами институционального координационного совета становятся координаторы {институциональные координаторы) — ответственные должностные лица — представители подведомственных учреждений (например, заместители директоров муниципальных образовательных учреждений по воспитательной работе, заведующие районными отделами молодежи, заместители главврачей муниципальных учреждений здравоохранения и т. д.).

В отсутствие подведомственных учреждений в социальном институте создается координационный совет по профилактике, в состав которого входят должностные лица, ответственные за тот или иной участок (направление) практической профилактической работы с детьми и семьями.

Институциональный координационный совет планирует профилактическую работу на уровне социального института, регулирует и контролирует профилактическую деятельность в подведомственных учреждениях, организует обучение должностных лиц, непосредственно ее осуществляющих, изучает и обобщает позитивный опыт профилактики, внедряет в практику профилактической деятельности современные формы и методы профилактики.

Для координации профилактической деятельности должностных лиц в подведомственном социальному институту учреждении (школе, поликлинике, диспансере, районном отделе молодежи и т. д.) также создается координационный совет по профилактике детской безнадзорности. Им руководит координатор — член институционального координационного совета. Членами этого координационного совета являются должностные лица, непосредственно ведущие профилактическую деятельность, представители общественности и привлеченных субъектов. Например, в общеобразовательной школе членами координационного совета могут стать классные руководители, социальный педагог, педагог-психолог, школьный инспектор УВД, члены школьного родительского комитета, совета отцов, представители общественных, этнических организаций, педагоги учреждений дополнительного образования и др.

Координационный совет учреждения ведет профилактический учет детей и семей, планирует профилактическую работу с ними, организует патрулирование микрорайона родителями, общественностью, работниками учреждения, проводит все плановые профилактические мероприятия с детьми и родителями и т. д. Координационный совет также привлекает к участию в профилактике детской безнадзорности со-субъектов. Например, со-субъектами общеобразовательной школы могут стать учреждения здравоохранения, подразделения УВД по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, учреждения дополнительного образования, общественные и этнические организации, служба занятости и т. д. Со-субъектами учреждения здравоохранения могут являться общеобразовательная школа, органы опеки и попечительства, подразделения УВД по делам несовершеннолетних и т. д.

Анализ практики профилактической деятельности говорит о необходимости функционирования в системе институционального взаимодействия таких двух видов координационно-согласующих связей субъектов профилактики детской безнадзорности, как связи управления и связи функционирования.

Связи управления (вертикальные связи) иерархичны и осуществляются между муниципальным, институциональными координационными советами и координационными советами учреждений. Эти связи реализуются, прежде всего, посредством согласованного управления при реализации таких управленческих функций, как целеполагание, планирование, организация, анализ, регулирование.

В процессе согласованного планирования муниципальный координационный совет разрабатывает единую муниципальную программу профилактики детской безнадзорности и план муниципальных профилактических мероприятий, с опорой на который осуществляется планирование профилактической деятельности на ведомственном уровне. Ведомственный план становится основой для составления планов подведомственных социальному институту учреждений.

При реализации таких управленческих функций, как анализ и регулирование, координационно-согласующие связи реализуются в системе подотчетности координационных советов (муниципальный совет — институциональный совет — совет учреждения) и должностных лиц, ими руководящих, причем опосредованную ответственность за работу институциональных советов и советов учреждений несут руководитель муниципального органа и руководитель подведомственного учреждения.

Связи функционирования (горизонтальные связи) — это связи между координационными советами различных ведомств, подведомственных учреждений и должностными лицами, непосредственно осуществляющими профилактическую деятельность. Назначение этих связей — межинституциональная координация, взаимное консультирование при возникновении каких-либо проблем в профилактической деятельности, обмен опытом ведения профилактики, проведение совместных профилактических мероприятий. Формы реализации таких связей различны: совместные заседания координационных советов, консультации, круглые столы, конференции, Интернет-форумы и т. д.

Организационная схема координационно-согласующих связей в институциональном взаимодействии субъектов профилактики детской безнадзорности представлена на рис. 2.1.

Принцип информационной взаимодополняемости декларирует необходимость создания, функционирования и расширения совместной базы данных, включающей все виды документации (учетной, нормативной, программной, содержательно-мероприятивной, диагностической и т. д.), доступ к которой имеют все взаимодействующие субъекты.

Принцип операциональной согласованности постулирует:

• — одновременность и параллельность профилактической работы субъектов профилактики с семьей ребенка и самим ребенком;
• — сочетание в работе субъектов профилактики групповых (работа с группой семей и работа с группой подростков) и индивидуальных
• (индивидуальная работа с ребенком, индивидуальная работа с его семьей) форм профилактической работы.

Оперативной целесообразностью обусловлены следующие принципы институционального взаимодействия субъектов профилактики детской безнадзорности:

• • принцип определяющей роли ребенка и семьи в институциональном взаимодействии и профилактике детской безнадзорности;
• • принцип развития субъектности ребенка и ответственности семьи;
• • принцип доверительного отношения к ребенку и семье.

Рис. 2.1. Организационная схема координационно-согласующих связей в институтциональном взаимодействии субъектов профилактики детской безнадзорности

Принцип определяющей роли ребенка и семьи в профилактике детской безнадзорности заключается в том, что семья и ребенок являются одновременно объектами и субъектами профилактической деятельности. Именно они, а не учреждения, занимающиеся профилактикой, играют ключевую роль в устранении психологических и педагогических причин безнадзорности, определении целей, направлений и форм профилактической работы. Другие субъекты должны оказывать им всевозможную помощь и поддержку, но ключевой должна быть деятельность самого ребенка и его семьи по самоизменению, налаживанию духовного контакта, обеспечению взаимопонимания. Деятельность социальных институтов должна быть направлена на стимулирование активности детей и семей.

С принципом определяющей роли ребенка и семьи в профилактике детской безнадзорности тесно связан принцип развития субъектности ребенка и ответственности семьи в профилактике детской безнадзорности. Далеко не каждый ребенок готов стать субъектом профилактики детской безнадзорности и тем более взаимодействовать в осуществлении профилактической работы с другими социальными институтами. Такую субъектность у ребенка необходимо развивать, разъясняя ему его права и обязанности, способствуя овладению социальными ролями, формируя ответственное отношение к своей жизни, здоровью, семье. Также далеко не каждый родитель готов нести ответственность за своего ребенка, его здоровье, психологическое и материальное благополучие, успешность в жизни. Не все родители ответственно относятся к исполнению своих родительских обязанностей. Работа субъектов профилактики детской безнадзорности должна быть направлена на развитие такой ответственности у родителей, причем желательно до рождения ими ребенка. Как показывает практика, в том случае, если такая ответственность у родителей не сформирована, административные и уголовные меры не срабатывают.

Принцип доверительного отношения к ребенку и семье постулирует отказ от обвинительных стратегий, опору на положительное как в ребенке, так и в его родителях. Если мы доверяем ребенку выполнить ответственное поручение, возможно, он постарается оправдать наше доверие. Если же мы изначально подозреваем его в склонности к уходу из дома, совершению правонарушений, аморальных действий, он начинает усваивать наши подозрения и воплощать их в реальность, так как у него пропадает желание измениться к лучшему.