Принципы антикоррупционной стратегии Российской Федерации

Искусство антикоррупционного управления и технологии модернизации его правовых и организационных механизмов в рамках антикоррупционной стратегии заключается в придании объективной реальности такой конфигурации, которая, с одной стороны, позволяла бы продуктивно использовать против коррупции всю совокупную мощь государства, и способствовала бы интеллектуальному усилению этой мощи за счет воли, инициативы, законопослушного поведения и инициативы гражданского общества, с другой стороны. Конституционная модель отношений государства и общества позволяет эго в полной мере. Первая часть данной формулы предполагает четкое определение целей, задач и функций антикоррупционного действия на всех этажах властной иерархии, вторая требует создания системы принципов управления и правового регулирования антикоррупционных отношений.

Принципы — это основополагающие (базисные, исходные) идеи, руководящие положения и правила, в соответствии с которыми создается, организуется, функционирует и развивается та или иная система^[1]. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны, имеют форму определенного научного положения, закрепленного в соответствующих правовых актах. Эти принципы отражают наиболее существенные, объективно присущие системе закономерности; характеризуют наиболее устойчивые связи и отношения; охватывают преимущественно те взаимосвязи и отношения, которые присущи системе как целостному социальному явлению; являются фундаментом управляющего воздействия, в том числе в сфере противодействия коррупции. Принципы, тем более если они закреплены в правовой форме, не только помогают ориентироваться в сложном, многоуровневом и разновекторно развивающемся многообразии общественных отношений, но и являются той базой, которая формирует единую волю государства и общества, обеспечивают конкретность действия и устойчивость их развития.

В отечественной и зарубежной юридической науке, да и в нормативных документах существуют различные подходы к систематизации принципов управления, в том числе управления антикоррупционного. Чаще всего используется трехуровневая система: общие, специальные и частные принципы:

• — первые определяются сущностно-содержательной стороной власти и управления, получают они свое закрепление нормами конституционного законодательства. Это принципы демократизма, законности, федерализма, социальности, гуманизма и нравственности;
• — вторые обеспечивают организационно-административную сторону управления и получают закрепление в административном законодательстве — системности, иерархичности, правовой упорядоченности, юридической ответственности, целенаправленности, информационной достаточности. Только в гаком случае борьба с коррупцией становится действительно базовым условием эффективной борьбы с преступностью в обществе;
• — третьи закрепляют особенности функционирования отдельных подсистем управленческого процесса, например в сфере государственной службы или в технологической области разрешения конфликта интересов. В нашем случае — с помощью норм трудового, финансового, таможенного, налогового, уголовного, уголовно-процессуального и других отраслей права. Это принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равенства всех перед законом, презумпции невиновности, обоснованности, неотвратимости, индивидуальности, своевременности и адекватности наказания, восстановления нарушенных прав юридических и физических лиц.

Начнем с общих принципов.

1. Принцип демократизма позволяет в максимально возможной мере учесть интересы и потребности граждан, объединить на демократической платформе усилия множества людей и организаций на достижение поставленных целей. Что касается коррупции, то важнейшим аспектом демократичности противодействия этому злу является признание властью существования данной проблемы, готовность проявить политическую волю и принимать действенное участие в ее решении. Нельзя абстрагироваться от того, что борьба с коррупцией неизбежно наталкивается на противодействие немалой части представителей самой же власти. Более того, субъект антикоррупционного действия часто совпадает с ее объектом, что в обязательном порядке необходимо учитывать в процессе проектирования антикоррупционной стратегии и конкретных мероприятий по ее реализации.

Существенным фактором успеха являлось также понимание государственным руководством важности, во-первых, необходимости проведения мониторинга коррупции как механизма формирования информационной базы для принятия решений по борьбе с ней, во-вторых, максимальной объективности и независимости результатов мониторинга, в-третьих, открытости его результатов, в-четвертых, формирования общественного правосознания в соответствии с общепринятыми антикоррупционными стандартами. В противном случае не избежать формализма, имитации активной борьбы с коррупцией и формального выполнения поручений «сверху».

2. Рационально-эффективное управление любой сферой общественной жизни невозможно без адекватного правового обеспечения в соответствии с требованиями законности и прочного правопорядка. Принцип законности — это верховенство конституции и действующих законов, т. е. «политико-правовой режим, характеризующийся точным и неуклонным соблюдением правовых предписаний всеми субъектами права»^[2] независимо от должностного, социального, материального и иного статусного положения. Это совокупность требований, за отступление (не говоря уже о грубом нарушении) от которых наступает юридическая ответственность.

Конкретизируется принцип в таких требованиях, как верховенство права, верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; гарантированность конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; своевременное и точное осуществление властно-управленческих полномочий; демократизм. Законность самым тесным образом связана с демократией: без законности нет демократии, без демократии нет законности. В том числе в сфере борьбы с коррупционными проявлениями.

3. Принцип разделения власти предполагает наличие и «мирное» сосуществование самостоятельных и независимых друг от друга ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). В нашей стране, как и во всех демократических правовых государствах, этот принцип носит конституционный характер, является одной из важнейших составляющих механизма реализации компетенции государственных органов и разграничения полномочий между ними^[3]. В том числе в сфере противодействия коррупции.

Принцип разделения власти позволяет обеспечить специализацию властно-управленческой деятельности, значительную самостоятельность в реализации предоставленных полномочий, существенно облегчает контроль деятельности государственных органов и взаимоограничение разных ветвей власти^[4]. Тем самым гарантируется надежность системы государственного управления и, самое главное, имеется конституционная возможность придать управляющему воздействию необходимую конкретность, гибкость и динамизм. Правда, действенность этого принципа, в том числе в сфере противодействия коррупции, в полной мере обеспечивается лишь при условии, если эти ветви власти, по выражению И. Канта, являются тремя «моральными лицами» и сам принцип подкреплен гибкой системой «сдержек и противовесов».

• 4. В условиях государства, устроенного на федеративных началах, а тем более государства многонационального, особое значение имеет принцип федерализма и единства системы государственной власти. Конституция РФ закрепила кооперативную модель федерализма. Его суть заключается в том, чтобы путем максимально возможного разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации эффективно использовать региональные возможности и путем координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами добиться искомого результата. Принцип федерализма предполагает наличие антикоррупционных стратегий, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, принятия соответствующих законов и подзаконных актов, требует согласованности действий органов власти разного уровня и разной компетенции. Идеологический и организационный заряд российского федерализма — мощный энергетический источник преодоления коррупции.
• 5. Принцип социальности — ориентация антикоррупционной государственно-управленческой деятельности на создание необходимых и достаточных условий для социального мира, обеспечения достойной жизни, свободного развития и самореализации творческого потенциала каждой личности. Социальным называется только то государство, для которого высшей ценностью является человек, внутренняя и внешняя политика которого направлена на защиту прав и законных интересов каждого, кто честно живет и работает, не нарушает закон. Каждый принимаемый таким государством закон носит правовой, социально ориентированный характер. Для такого государства в принципе неприемлемы бюрократизм, коррупция, другие крупномасштабные негативные, в первую очередь коррупционные проявления.
• 6. Принцип гуманизма — принцип, который определяется духом конституции демократического правового социального светского государства. Его суть — признание человека в качестве высшей ценности, ориентированность управления на защиту его достоинства, права на достойную жизнь и свободное развитие. То есть то, что возможно только в условиях научного прогнозирования государственной политики (работы на опережение), в том числе и сфере антикоррупционного оздоровления.

Представленные принципы применительно к сфере противодействия коррупции получили свое развитие и правовое закрепление в Федеральном законе № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», в указе Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» (раздел III), правда, в несколько иной редакции. Но однозначно следующее: принципы определяются конституционными основами российской государственности, сущностью ее правовой системы и основополагающими требованиями антикоррупционной стратегии и государственной правовой политики^[5].

Далее следуют специальные принципы. На их основе выстраиваются механизмы антикоррупционной деятельности, осуществляется конкретная организационно-распорядительная и административно-управленческая деятельность.

• Принцип системности означает, что антикоррупционное управление носит комплексный характер. Существенными качествами системного управляющего воздействия являются правовая упорядоченность, внутреннее единство, органическое взаимодействие и взаимообусловленность. Касаясь сферы противодействия коррупции, сразу можно сказать, в этой сфере, как ни в какой другой, необходимо единство научно-поисковой, правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, информационной, организаторской и воспитательно-просветительской деятельности. Именно такие факторы формируют «систему антикоррупционной безопасности» и в значительной степени гарантируют прогнозируемый результат.

Немаловажное значение имеет планомерность и последовательность осуществления антикоррупционной стратегии. Здесь нужны не точечные мероприятия, а широкомасштабные системные преобразования, планомерно реализующие заложенный в них алгоритм действий. Антикоррупционная политика должна предусматривать решение задач «трех горизонтов»: краткосрочный горизонт — текущие проблемы; среднесрочный — реализация конкретных программ противодействия коррупции в обозримой перспективе; долгосрочный — претворение в жизнь крупномасштабных инновационных замыслов, ориентированных на социально устойчивый стратегический успех^[6].

• Принцип иерархичности механизма реализации власти и управленческих полномочий. Иерархичность означает ответственность нижестоящих структур перед вышестоящими, а также подотчетность в обратном направлении. Каждый орган и каждый работник (должностное лицо) административной иерархии отвечает за доверенный ему участок и работу своих подчиненных. В результате формируется многозвенная цепь, составные части которой не только взаимозависимы, а каждая из них подконтрольна высшей согласно иерархической системе и своевременно, в случае необходимости, корректируется вышестоящими структурами.

Рамочно и в наиболее общем плане принцип иерерхичности власти и системы государственного управления предусмотрен ст. 10—12 Конституции Российской Федерации: разделение власти, разграничение предметов ведения и полномочий, статус высших органов государственной власти и местного самоуправления.

Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Правительство Российской Федерации, являя исполнительную власть, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Судебные органы осуществляют судебную власть. Свое место занимают органы прокуратуры, органы власти субъектов федерации с конституционно-закрепленным перечнем предметов собственного и совместного с федеральным центром ведения и органы местного самоуправления. Все они взаимодействуют между собой в соответствии с требованиями единства государственной власти, верховенства Конституции РФ и федерального законодательства, республиканской формы правления, вертикального и горизонтального разделения власти, сохранения самостоятельности этих органов.

• • Принцип оптимального сочетания централизма и демократической децентрализации, т. е. сочетания государственного управления федерального и регионального уровней и местного самоуправления. Это достаточно сложный принцип, который в определенном смысле представляется оборотной стороной конституционных принципов федерализма и разграничения предметов ведения, обеспечивая единство управления при его широкой децентрализации.
• • Принцип персональной ответственности включает в себя все виды личной ответственности — юридической (дисциплинарной, административной, гражданской, уголовной), политической, нравственной — и реализуется с помощью общественного порицания и соответствующих организационно-кадровых мер, а в случае необходимости — юридического принуждения и наказания за неисполнение или ненадлежащее исполнение действующего законодательства и принятых управленческих решений.

Своими особенностями отличается набор и трактовка принципов борьбы с коррупцией в международном праве. Там сложились свои традиции и свои подходы. В Резолюции Совета Европы № 97 от 6 ноября 1997 г. «О двадцати принципах борьбы с коррупцией» представлены принципы, разработанные специальной мультидисциплинариой группой по коррупции. В их перечне: опора на нормы общественной морали и служебной этики; признание коррупции криминальным явлением; независимость и автономность расследования коррупционных дел; конфискация коррупционных доходов; профессионализм работников сферы борьбы с коррупцией; прозрачность; комплексный подход; информированность СМИ; стимулирование научных исследований проблем коррупции; международное сотрудничество.

• Частные принципы применяются в различных подсистемах управления антикоррупционной деятельностью.

Хорошей демонстрацией сказанного являются принципы, которые используются в борьбе с коррупцией в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Базовые из них: оперативность с минимально возможными бюрократическими процедурами; экономичность (минимальность затрат в течение всего срока службы или жизненного цикла закупаемой продукции); справедливость (закупочная деятельность должна осуществляться справедливо и честно по заранее установленным правилам и критериям); прозрачность (предоставление необходимой и полной информации всем заинтересованным сторонам); ответственность (юридически негативные последствия для каждого, допустившего нарушение контрактных и процедурных условий); стимулирование национального производства и рынка занятости; социальная справедливость.

Сопоставление принципов, закрепленных в ст. 3 ФЗ «О противодействии коррупции» и в Национальной стратегии противодействии коррупции (раздел III. п. 7), позволяет говорить о различной систематизации и, в некотором смысле, разном понимании российским законодателем указанных принципов.

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» (ст. 3) констатируется, что противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на принципах: 1) признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законности; 3) публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексности использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социальноэкономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетности применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Принципы, как видно, практически полностью повторяют конституционные принципы государственного управления. Их реализация не только определяет содержательную направленность антикоррупционной правоприменительной практики, но и гарантирует наиболее ощутимый практический эффект. В Национальной стратегии противодействия коррупции принципы носят более общий, в значительной степени политический характер:

• — признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;
• — использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;
• — стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Представленные принципы обеспечивают единство правовой антикоррупционной политики и практики ее реализации с соответствующими научными основаниями и заданными практическими направлениями антикоррупционной деятельности. Изложенное также позволяет сделать вывод, что качество законов и эффективность правового регулирования в сфере предупреждения и пресечения коррупции во многом зависят от того, как принципы сформулированы, как они взаимоувязаны между собой и как трактуются исполнителями.

На основании представленного в данной главе анализа можно сформулировать следующие выводы.

• 1. Коррупция в России приобрела системный характер, а значит, требует адекватных стратегически выверенных мер противодействия. Президент Российской Федерации ориентирует страну на долгосрочную стратегию системно-комплексного антикоррупционного действия, которая органически включает в себя политическую волю; гибкое законодательное сопровождение антикоррупционной деятельности; повышение эффективности правоохранительной системы; широкую научно-исследовательскую и культурно-просветительскую работу по антикоррупционной тематике.
• 2. Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается: на принципах демократии, признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина; законности; публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексности использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетности применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Указанные принципы обеспечивают единство правовой антикоррупционной политики и практики ее реализации с соответствующими научными основаниями и заданными практическими направлениями антикоррупционной деятельности. Хотя надо понимать, что «демократическое устройство не всегда оказывается самым сильным противоядием против коррупции»^[7]. Надо хорошо представлять, какие составляющие демократического устройства сдерживают своекорыстные устремления, а какие провоцируют коррупцию, и помнить, что замалчивание, попустительство и беспринципность — не самый лучший вариант антикоррупционного поведения.
• 3. Наиболее социально значимые задачи антикоррупционного действия: укрепление основ конституционного строя российской государственности; повышение социальной эффективности государственного управления; укрепление авторитета государственной власти внутри страны и за ее пределами; оздоровление экономики, повышение инвестиционных и иных экономических рейтингов государства; духовно-нравственное оздоровление общества, формирование нетерпимого отношения к коррупционному поведению. Обеспечить же успех антикоррупционной стратегии можно путем реализации комплекса мероприятий оперативного и долгосрочного характера с учетом особенностей коррупционной ситуации в стране, правовой и нравственной культуры российского общества. Тем самым обеспечить должную и стратегически надежную антикоррупционную безопасность государства.

• [1] Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебник для бакалавриата и магистратуры., 2014. С. 133—141.
• [2] Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции. М.: Волтере Клувер, 2010. С. 22.; Российская юридическая энциклопедия / гл. ред. А. Я. Сухарев. М.: ИНФРА-М. 1999. С. 993.
• [3] Тихомирова Л. В., Тихомиров М. /О. Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. 5-е изд., дон. и перераб. М.: Издательство Тихомирова М. Ю., 2005. С. 730—731.
• [4] Еллинек Г. Общее учение о государстве / пер. с нем. В. М. Гессена, Л. В. Шалланда.СПб.: Юридический центр пресс, 2004. С. 479—483; Разделение властей: учеб, пособие / отв.ред. М. Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ ;, 2004. С. 337−338.
• [5] МалькоА. В. Теория правовой политики: монография. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 216.
• [6] Малган Дж. Искусство государственной стратегии. Мобилизация власти и знанияво имя всеобщего блага / пер. с англ. Ю. Каптуревского под научи, ред. Я. Охонько. М. :Изд-во Института Гайдара, 2011. С. 38.
• [7] Роуз-Аккерман С. Указ. соч. С. 149.