Правотворческая инициатива граждан

Принцип демократии в условиях правовой государственности предполагает, что граждане как ассоциированные участники народного суверенитета не могут рассматриваться лишь в качестве объекта правотворческой деятельности публичной власти, они являются ее субъектами и участвуют в ней как путем прямого императивного волеизъявления, так и в различных формах воздействия на органы публичной власти в целях обеспечения выражения и надлежащего формально-юридического подкрепления существующих правовых потребностей населения. На уровне местного самоуправления широкое разностороннее участие граждан в правотворчестве является одним из важнейших показателей зрелости муниципальной демократии. Правотворческая инициатива как раз относится к числу институтов, призванных выявлять общественное мнение для целей его учета в муниципально-властной деятельности.

Под правотворческой инициативой понимается право определенного числа граждан непосредственно вносить на рассмотрение органов местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. Отсюда следует, что нормативное содержание данного права включает в себя правомочия, касающиеся выдвижения правотворческой инициативы, участия в се рассмотрении соответствующим органом местного самоуправления, а также получения от него ответа по итогам проведенного рассмотрения. Этому праву не корреспондирует безусловная обязанность органа местного самоуправления принять рассматриваемый акт. Внесенный проект может быть переработан или отвергнут.

Правотворческая инициатива граждан может быть реализована путем внесения в органы или должностным лицам местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов:

• — по вопросам местного значения;
• — о внесении изменений и дополнений или о признании утратившими силу ранее принятых муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Предметом правотворческой инициативы не могут быть вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; персональном составе органов местного самоуправления; об избрании, отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления; об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц органов местного самоуправления, а также о даче согласия на их назначение на должность и об освобождении от должности; о принятии или об изменении бюджета муниципального образования; принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.

Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается представительным органом муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей, обладающих избирательным правом. По смыслу Федерального закона № 131-ФЗ состоящая из соответствующего числа жителей муниципального образования инициативная группа является непосредственным субъектом реализации правотворческой инициативы, а установленное требование к численности этой группы характеризует необходимый уровень общественной поддержки конкретного правотворческого предложения. В связи с этим представительные органы муниципальных образований в рамках установления порядка реализации правотворческой инициативы граждан по общему правилу предусматривают необходимость создания своего рода первичной инициативной группы (иногда именуемой организационной группой или группой выдвижения правотворческой инициативы). Это тот минимальный круг лиц, в котором и рождается соответствующее предложение, связанное с наличием существующей, но мнению членов этой группы, потребности в правовом урегулировании (или изменении правового регулирования) конкретных отношений в сфере вопросов местного значения. Но для того чтобы реализовать правотворческую инициативу, нужно удостовериться в ее реальной значимости для населения, в связи с чем зарегистрированная организационная группа проводит сбор подписей в поддержку выдвинутого предложения, т. е. по сути обеспечивает формирование субъекта реализации правотворческой инициативы. Количество подписей, которые необходимо собрать, как раз и должно соответствовать предусмотренному Федеральным законом № 131-ФЗ требованию к инициативной группе, т. е. не превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Так, например, в г. Томске группа выдвижения инициативы должна состоять из менее чем пяти человек и для реализации инициативы должны быть собраны подписи не менее 1% от числа жителей, обладающих избирательным правом^[1]. В г. Воронеже организацию формирования списка инициативной группы граждан вправе осуществить любой житель городского округа, но количество подписей, собранных в поддержку инициативы должно составлять не менее 2% от числа жителей, обладающих избирательным правом; при этом при создании инициативной группы граждан определяются ее члены, уполномоченные представлять инициативную группу при внесении и рассмотрении проекта муниципального правового акта, в количестве не более пяти человек (представители инициативной группы)^[2]. Численность инициативной группы граждан по выдвижению правотворческой инициативы в г. Астрахани должна составлять не менее 500 человек из числа жителей, обладающих избирательным правом^[3].

Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку наименования проекта правового акта. Гражданин, собирающий подписи, должен представить текст указанного проекта муниципального правового акта по требованию лиц, ставящих подписи. Подписные листы должны содержать собственноручно указанные гражданином фамилию, имя, отчество, год рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, а также дату внесения подписи. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.

Каждый гражданин имеет право беспрепятственной агитации в поддержку или против правотворческой инициативы. Агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения собраний, встреч с жителями, дискуссий, распространения агитационных печатных материалов и иных законных форм и методов агитации.

По окончании сбора подписей уполномоченные представители вносят в органы местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего муниципального правового акта, проект муниципального правового акта, пояснительную записку, содержащую предмет регулирования, обоснование необходимости принятия акта, изложение концепции, общую характеристику структуры проекта акта, протокол собрания, на котором было принято решение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы, список инициативной группы граждан с указанием фамилии, имени, отчества, паспортных данных, адреса места жительства и телефона членов инициативной группы граждан, список уполномоченных представителей инициативной группы, а также итоговый протокол инициативной группы о результатах сбора подписей, но установленной форме.

Следует учитывать, что правотворческая инициатива является формой всеобщего участия в местном самоуправлении, не носит профессиональный характер, и поэтому формально-процедурные требования и требования к обоснованию (в том числе финансово-экономическому) выдвигаемой инициативы должны быть разумно достаточными, не чрезмерными и не забюрократизированными. В основе процесса реализации правотворческой инициативы должна лежать диалоговая модель взаимоотношений муниципальной власти и местных жителей, подразумевающая поддержку и содействие на всех этапах членам инициативной группы со стороны органов местного самоуправления в целях обеспечения наиболее полного учета мнения жителей и достижения оптимального правотворческого результата.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Орган или должностное лицо местного самоуправления, в который внесена правотворческая инициатива, должен заблаговременно уведомить уполномоченных представителей инициативной группы о дате, времени и месте рассмотрения внесенного ими проекта муниципального правового акта и обеспечить им возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

По результатам рассмотрения внесенного проекта муниципального правового акта орган местного самоуправления, должностное лицо муниципального образования принимают одно из следующих решений:

• 1) о принятии проекта муниципального правового акта в предложенной редакции;
• 2) о доработке проекта муниципального правового акта с учетом замечаний, изложенных в ходе согласования проекта муниципального правового акта;
• 3) об отклонении проекта муниципального правового акта.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

От правотворческой инициативы граждан следует отличать индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Коллективные обращения имеют много общего с правотворческой инициативой, но имеют иные правовые последствия и, как правило, не связаны с принятием нормативного правового акта.

Существующая правовая конструкция института правотворческой инициативы граждан не позволяет в полной мере использовать потенциал этой формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, на практике правотворческая инициатива имеет слабую реализацию. Во многом это определяется тем, что Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет так называемую петиционную модель (применяется и в других странах, например, в Австрии, Италии, Испании): решение по существу внесенной инициативы принимается на основе широкого усмотрения соответствующего уполномоченного органа, который вправе отказать в принятии инициативы, в том числе по мотиву целесообразности. В целях активизации института правотворческой инициативы в муниципальном сообществе обсуждаются предложения, связанные с закреплением права выдвижения правотворческой инициативы за локальными общественными объединениями, а также установлением правила, в силу которого правотворческая инициатива могла бы выноситься — по решению представительного органа муниципального образования или его общественного совета (общественной палаты) — на опрос граждан и (после поддержки ее опросом) приниматься представительным органом или выносится на местный референдум. Не ставя под сомнение обоснованность и необходимость наделения правом выдвижения правотворческой инициативы общественных объединений, действующих на территории муниципального образования, следует подчеркнуть, что такое решение могло бы считаться уместным как предполагающее расширение субъектного состава участников данных отношений, а не направленное на исключение такой возможности непосредственно для самих местных жителей. Вынесение же на местный референдум правотворческой инициативы, получившей одобрение в рамках проведенного опроса, но не нашедшей поддержки со стороны представительного органа муниципального образования, вызывает сомнения с точки зрения принципа недопустимости противопоставления различных институтов муниципальной демократии, подмены одними такими институтами других.

• [1] См.: п. 5 и 9 Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании «Город Томск», утвержденногорешение Думы г. Томска от 31 мая 2016 г. № 242 // Сборник официальных материалов муниципального образования «Город Томск». 2016. № 26.
• [2] См.: и. 2.1 и 2.2 Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городском округе город Воронеж, утвержденного решениемВоронежской городской Думы от 18 марта 2015 г. № 1728-III // Берег. 2015.24 март.
• [3] См.: ч. 3 ст. 2 Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании «Город Астрахань», утвержденногорешением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань"от 16 апреля 2015 г. № 27 // Астраханский вестник. 2015. 23 апр.