Особенности муниципальной политики в регионах россии

Ключевые слова: сити-менеджеры, стартовые возможности, ресурсные сдвиги, ведомственность, местничество, агенты местной автономии, раскол региональных элит, Всероссийский совет МСУ, пакт, «сообщество элит», «провал», «квазиавтономия», «советская модель» интеграции без автономии.

Регионы России в переходной период

В ходе реформ 1990;х гг. спектр вариантов наличия или отсутствия местной автономии в регионах был чрезвычайно широк. В Татарстане муниципальная автономия почти отсутствовала, так как МСУ оказалось ограниченным уровнем сел и малых городов. В Приморском крае конфликт вокруг МСУ во Владивостоке перерос в затяжной политический кризис^[1]. В Свердловской области неустранимое противостояние региональных властей и администрации Екатеринбурга стало основой для формирования относительно развитой региональной партийной системы^[2]. Хотя политические реформы 2000;х гг. существенно изменили положение дел, различия в региональных вариантах развития МСУ по-прежнему оставались очень заметными вплоть до 2003 г. (до принятия Федерального закона № 131-ФЗ), существуют они, хотя и в значительно ослабленном виде, и сегодня:

• • в 1990;е гг. в региональных столицах практиковались или всеобщие выборы мэров, или их назначение советом. Такая модель была специально навязана региональными властями для ослабления МСУ (Сыктывкар), сегодня выборные мэры заменяются назначаемыми ситименеджерами;
• • система со слабым советом, обладающим подчиненным статусом по отношению к всенародно избранному мэру (как вариант, мэр возглавлял совет), была широко распространена в регионах: в 1999 г. такая ситуация имела место более чем в 3600 МО 37 регионов;
• • система с сильным советом, полномочия которого не уступали полномочиям мэра, имела место до начала 2000;х гг. в Пскове (см. приложение 3);
• • наличие или отсутствие МСУ на уровне районов и мелких населенных пунктов. Поселенческий уровень МСУ подрывал позиции горо-

дов по отношению к регионам. На фоне сотен мелких дотационных МО в регионе (Оренбургская область — 578 МО, Курская — 511 и др.) городские власти имели слабые позиции в отстаивании именно своей автономии (Алтайский край, Тамбовская область);

• • создание региональными органами власти местного государственного управления на субрегиональном уровне (Свердловская область). Государственные полномочия исполняли именно эти органы, а не МСУ;
• • депутаты муниципального совета выбирались по смешанной или пропорциональной системе (Красноярск), что усиливало муниципальную автономию.

Рассмотрим реформу МСУ в регионах до 2003 г. и попробуем выяснить причины такого разнообразия.

В 1998—2000 гг. политика в сфере МСУ все в большей степени определялась регионами. Федеральные акторы уступали место главных агентов «регионалам» и «муниципалам». В силу этого характеристики региональных политических процессов, а не федеральная политика предопределяли развитие местной автономии или ее отсутствие. Это вело к диверсификации вариантов развития МСУ и к нарастанию конфликтов между региональными и местными властями (между региональными столицами и регионом).

В российских регионах (и это главная особенность) в переходный период гораздо более остро, чем на федеральном уровне, стоял вопрос о противостоянии сторонников муниципальной автономии и противников ее (сторонников регионального контроля).

Муниципальная автономия на любом уровне определяется:

• • политическими возможностями и динамикой их изменений;
• • акторами, выступающими агентами (сторонниками) самостоятельности МСУ;
• • стратегиями агентов и их политическими последствиями;
• • влиянием институционального регулирования МСУ.

Особенностями, влияющими на региональный уровень муниципальной политики России, являются также:

• • ограничения центра на действия региональных и местных акторов, его политика рассматривается как экзогенный фактор, который в том числе наряду с другими факторами определял структуру политических возможностей;
• • политика в сфере МСУ для центра не была первоочередной задачей, в то время как для региональных и для местных акторов институциональное строительство в этой сфере было жизненно важным, поэтому на федеральном уровне в действиях акторов преобладало влияние идеологий, на региональном — явно преобладали интересы;
• • на федеральном уровне стратегии, избранные агентами МСУ, влияли на процесс институционального строительства гораздо меньше, чем на региональном, потому что уровень неопределенности и вызванный им дефицит информации у региональных акторов был гораздо выше, чем у федеральных.

• [1] Острый конфликт в крае происходил между мэром г. Владивостока В. И. Черепковым и губернатором Е. И Наздратенко. Черепков избран мэром в 1993 г., в 1994 г. отстранен решением суда от занимаемой должности («мор мэров»), в 1996 г. восстановлен в должности решением суда, в 1999 г. ушел в отставку. В том же году избираетсяв Государственную Дума третьего созыва, в 2000 г. занял второе место на выборах губернатора края. Он сразу стал проводить самостоятельную от руководства краем политику. Губернатор всячески препятствует этому: город делится на пять МО, где решения мэраигнорируются, краевые власти устраивают «мусорные» и «энергетические» войны, применяют меры физического воздействия лично к Черепкову (избиения, похищения и др.).Черепков пользуется огромной поддержкой жителей города, поэтому администрациякрая срывает выборы, отменяет их результаты и пр. Этот конфликт приводит к потереуправления и городом, и краем. Зимой 2000—2001 г. в результате целой совокупностифакторов, в том числе низкой управляемости из-за конфликтов между муниципальными и региональными властями, разразился энергетический кризис: люди осталисьбез тепла и света. Ситуацию выправили подразделения МЧС России. Е. Наздратенкопосле телефонного разговора с Президентом РФ подал в отставку. Интересно, что послеВ. И. Черепкова мэрами города становились люди, которых либо отстраняли от должности и давали условные сроки (Ю. М. Копылов — 1999—2004), либо те, которые скрывались от правосудия после возбуждения против них уголовного дела (В. Николаев, 2004—2007).
• [2] В Свердловской области в начале 1990;х гг. были реализованы возможностине столько муниципальной, сколько региональной автономии: провозглашена Уральская республика во главе с губернатором Э. Э. Росселем (возглавившим политическоедвижение «Преображение Урала»), учреждены местные органы государственной власти, которые частично исполняли также функции органов МСУ, урезая таким образом муниципальную автономию, что естественно вызывало противодействие со стороны муниципальных властей. В 1993 г. после разгона Уральской республики и снятия Э. Росселяс поста губернатора возникла любопытная ситуация. Для борьбы за власть лишенныйадминистративных ресурсов Э. Россель создал и возглавил движение «ПреображениеОтечества». В результате образовались сильные и примерно равные по силам элитныегруппировки. В ходе длительного внутриэлитного конфликта, главным образом, междурегиональными и местными властями, в регионе было создано сильное МСУ, введенапропорциональная система выборов, т. е. выработаны условия для развития политической конкуренции. Избрание Э. Росселя губернатором в 1995 г. (он выиграл выборыу мэра Екатеринбурга) не привело к установлению его монопольного господства. Конкуренты Росселя: мэр Екатеринбурга А. Чернецкий и глава областного правительстваВ. Трутников создали альтернативные политические организации для выборов регионального Законодательного собрания. Э. Россель был вынужден превратить свое «Преображение Отечества» в полноценную партию. В конце концов, после ряда избирательныхкампаний 1995—1998 гг. в Свердловской области утвердилась устойчивая партийнаясистема, которая не давала затухнуть электоральной конкуренции в области, в том числеи на выборах МСУ (сценарий «борьба по правилам»). Тем не менее на губернаторскихвыборах победу неизменно одерживал Э. Россель (в 1999 г. — он снова выиграл у мэраЧернецкого. В 2004 г. Э. Россеь изменил свои политические взгляды и вступил в партию"Единая Россия", в 2005 г. получил мандат доверия от В. Путина и утвержден Законодательным собранием Свердловской области в должности губернатора). Мэром Екатеринбурга также регулярно избирался А. М. Чернецкий (в 1995, 1999, 2003 и 2008 гг.).Он входит в руководство областного отделения партии «Единая Россия». После 2003 г. говорить о развитой партийной системе и о политической конкуренции в области ужене приходится. Подробнее см.: Россия регионов: трансформация политических режимов / общ ред. В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М.: Весь Мир, 2000.