Подготовка и принятие Федерального закона № 154-ФЗ

События конца 1993 г. от роспуска парламента до принятия новой конституции привели к новой смене политических возможностей. Она была обусловлена:

• • победой президента над парламентом по принципу «игры с нулевой суммой»: новое Федеральное Собрание имело подчиненный президенту характер и в правовом, и в политическом плане;
• • отнесением МСУ к сфере совместной компетенции, что меняло взаимоотношения центра и регионов;
• • сменой курса политики центра по отношению к регионам: поворот в сторону политики торга с региональными элитам по принципу «лояльность в обмен на невмешательство».

«Критический момент» 1993 г. изменил и ключевых акторов, и механизмы их взаимодействия; на федеральном уровне неопределенность была минимизирована, а на региональном и во взаимоотношениях центр—регионы она возросла.

Произошла также смена идеологий акторов политики в сфере МСУ. «Ресоветизаторской» и «самоуправленческой» идеологии в октябре 1993 г. (разгон советов) был нанесен удар. Влияние утилитаристов было ослаблено: устранив парламент, они выполнили свою миссию. Неудача на выборах в Государственную Думу 1993 г. «Выбора России» и ПРЕС (Партия российского единства и согласия), выступавших с утилитаристских позиций, обозначила эту смену идеологий. Наибольшее влияние в Центре и среди региональных элит приобрели «управленцы», которые были призваны стабилизировать ситуацию, независимо от того, существует или нет институт МСУ, развивается или нет местная автономия. Таким образом, проблемы МСУ снимались с политической повестки дня.

Интересы также изменились. После 1993 г. центр отказывается от использования МСУ в качестве орудия подрыва влияния региональных элит. Акторы, выступавшие лоббистами «муниципалов» утрачивают свое влияние и оставляют посты в правительстве и администрации президента (отставка С. Шахрая с поста министра по делам национальностей и региональной политики и замена его на «управленца» Н. Егорова). В то же время региональные элиты получили канал представления своих интересов в Совете Федерации.

В ряде регионов в 1993—1994 гг. (после разгона советов) прошла первая волна конфликтов между губернаторами и мэрами региональных столиц. Губернаторов теперь не контролировали ни советы, ни центр, не ограничивали законы, они получили возможность избавляться от реальных и (или) потенциальных конкурентов, которой успешно воспользовались. Уже в первые месяцы 1994 г. последовали отставки мэров в Рязани, Нижнем Новгороде, Краснодаре, Саратове, Омске, Владивостоке («мор мэров» — по словам председателя комитета Думы по МСУ А. Сливы). Центр занял позицию невмешательства в «разборки» на уроне регионов, развязав руки губернаторам^[1]. Срочно требовался закон об МСУ.

Официально законопроект был внесен президентом в Думу в конце декабря 1994 г. (хотя был он разработан Министерством по делам национальностей еще весной 1994 г., опубликован в октябре 1994 г.). Группа депутатов Думы из числа «самоуправленцев» и «ресоветизаторов» под руководством И. Муравьева внесла альтернативный законопроект («муравьевский»).

Вокруг законопроекта возникла политическая интрига, связанная как с разными идеологиями, так и с интересами разработчиков. «Муравьевский» проект исходил из нескольких ключевых положений:

• • наличие выборных органов МСУ в МО как на поселенческом уровне, так и на уровне районов;
• • проведение выборов органов МСУ в течение полугода после вступления закона в силу;
• • приоритет представительных органов МСУ;
• • право МО на выбор организационной модели МСУ.

Такой подход был вполне в духе «самоуправленцев» и оказался приемлем «ресоветизаторам». Кроме них, проект поддержала часть региональных легислатур.

Президентский вариант отталкивался от неявного сохранения иерархии исполнительной власти. Он предполагал:

• • поселенческий принцип организации МСУ;
• • возможность делегирования полномочий МСУ органам государственной власти;
• • возможность введения временного государственного управления в случае несостоятельности МСУ;
• • наличие не только выборных, но и иных органов МСУ, которые могли наделяться государственными полномочиями;
• • двухлетний переходный период для введения закона в силу в полном объеме.

Этот проект отвечал идеологии «управленцев» и интересам региональной исполнительной власти, поддержали его и лояльные президенту «утилитаристы».

По итогам обсуждения проектов в первом чтении в марте 1995 г. на сессии Государственной Думы большинство получил (т.е. был принят в первом чтении) «муравьевский» проект. Данный проект имел два недостатка:

• • он был декларативен и не описывал ряд процедур либо давал отсылки к иным законодательным актам, которых на тот момент не существовало;
• • в нем предполагалось, что закон будет исполняться сам собой, в нем не было ни указаний по порядку его реализации, ни механизмов санкций за неисполнение.

Внесение поправок в законопроект во втором чтении было компромиссом между сторонниками президентского и «муравьевского» вариантов. В итоге: регулирование целого ряда норм было отдано регионам; возможность и порядок взаимного делегирования полномочий региональными органами и органами МСУ вообще выпал из рассмотрения. В результате в законе, принятом в третьем чтении в июне 1995 г., оказалось много пробелов и неясностей. В законе осталось множество возможных организационных форм и моделей МСУ: с разделением властей (Совет — глава администрации, Совет — управляющий — глава администрации) и без (Совет — исполком, Совет — комиссии, Совет — управляющий, Совет — глава администрации, где глава одновременно исполняет функции председателя Совета), допускались модели, в которых не было исполнительного органа, его роль могло играть учрежденное Советом муниципальное учреждение.

• 6 июля, однако, Совет Федерации наложил вето, затем, после принятия закона в новой редакции, снова наложил вето 28 июля. Дело в том, что региональным лидерам этот закон не был нужен ни в каком виде: их полностью устраивала существующая ситуация.
• 12 августа 1995 г. Дума с большим запасом преодолела вето Совета Федерации, далее дело стало за президентской стороной, и в игру вступили «утилитаристы». Они были заинтересованы в скорейшем подписании закона, так как, во-первых, стремились ограничить влияние региональных элит, за счет МСУ (закон передавал бы права, полномочия и ресурсы от региональных властей к местным), и во-вторых, Россия собиралась вступить в Совет Европы, стране требовалось продемонстрировать соответствие законодательства европейским стандартам, и вето президента на этот закон расценивалось бы явно негативно. В итоге 28 августа 1995 г. президент подписал Федеральный закон № 154-ФЗ, вступивший в силу 1 сентября 1995 г.

• [1] В Краснодаре, например, глава администрации города В. А. Самойленко былосвобожден от занимаемой должности указом Президента РФ от 18 ноября 1994 г. Причина — конфликт с главой администрации Краснодарского края Е. М. Харитоновым. «Мор мэров» закончился только в 1995 г., когда решением суда был восстановленв должности отстраненный мэр г. Углича (Ярославская область).