Предмет, система и основные понятия учебной дисциплины «прокурорский надзор»

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные положения учебной дисциплины о сущности прокурорского надзора в Российской Федерации, многозначности понятия «прокурорский надзор»;
• • основные характеристики прокурорского надзора как вида государственной деятельности;

уметь

• оперировать юридическими понятиями «прокурорский надзор», «предмет и объект прокурорского надзора», «цели и задачи прокурорского надзора», «отрасли прокурорского надзора», «виды прокурорской деятельности»;

владеть

• навыками работы с учебной и научной литературой, раскрывающей сущность прокурорской деятельности.

Сущность прокурорского надзора в Российской Федерации

Термин «прокуратура» образован от лат. procure — забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. В Европе прокуратура впервые возникла во Франции в XIV в. Прокуроры Франции именовались людьми короля.

В России день рождения прокуратуры отмечают 12 января. Исчисление ведется от 1722 г., когда по Указу Петра I была учреждена должность генерал-прокурора. Суть самой должности прокурора ее основатель Петр I выразил словами: «Сей чин яко око наше». В значительной степени это предназначение прокуратура сохраняет и в современный исторический период развития России.

В соответствии с п. 1 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Таким федеральным законом является Закон о прокуратуре. Этот Закон первоначально был принят в 1992 г., а 17 ноября 1995 г. появилась его новая редакция. Кроме того, порядок и условия применения отдельных его положений регулируются отдельными постановлениями Конституционного Суда РФ.

Обратившись к ст. 1 Закона о прокуратуре, можно установить, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Основным функциональным назначением прокуратуры как единой централизованной системы органов является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Таким образом, деятельность прокуратуры в значительной степени определяется через такой термин, как прокурорский надзор.

Характерными чертами прокурорского надзора в России, определяющими его сущность, являются следующие.

• 1. Это вид государственной деятельности. Такую государственную деятельность осуществляют уполномоченные законом прокуроры, которые входят в единую централизованную федеральную систему органов прокуратуры РФ. Законом запрещено создавать органы, не входящие в систему прокуратуры РФ. В соответствии со ст. 40 Закона о прокуратуре служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой. Прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы.
• 2. Основным содержанием этого вида государственной деятельности является осуществление Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. При этом следует отметить, что прокуратура является многофункциональным государственным органом, поскольку в соответствии с действующим законодательством она выполняет и иные функции (например, участие прокурора в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве, участие в правотворческой деятельности). Важно заметить, что все иные функции, во-первых, должны быть закреплены в законе и, во-вторых, все они должны быть подчинены главному предназначению прокуратуры — осуществлению надзорной функции. В ином случае прокуратура может потерять свое уникальное предназначение — быть государственным органом, осуществляющим от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов.
• 3. Компетенция прокуратуры распространяется на всю территорию РФ. Для успешного осуществления своих функций система органов прокуратуры РФ построена в соответствии с административно-территориальным устройством РФ, ее органы присутствуют в каждом районе (городе), субъекте РФ. Центральным органом прокуратуры является Генеральная прокуратура РФ.

При распределении компетенции внутри системы органов прокуратуры РФ действует принцип горизонтали или, иными словами, подчиненности поднадзорных объектов. В соответствии с ним, например, прокуратура района не вправе осуществлять надзорные функции на объекте, хотя и находящимся на территории района, но являющимся, например, центральным аппаратом федерального министерства. Надзорные функции за исполнением законов центральным аппаратом федерального органа исполнительной власти будет осуществлять Генеральная прокуратура РФ. Работники прокуратуры района могут осуществлять такие прокурорские проверки только по поручению соответствующего вышестоящего прокурора.

4. Объектами надзора являются органы и должностные лица федеральной исполнительной власти, Следственного комитета РФ, законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления. Кроме названных объектов надзора к ним же относятся органы контроля и их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания.

Из анализа Закона о прокуратуре следует, что к объектам прокурорского надзора не относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы федеральной законодательной власти, судебной власти, граждане.

При этом можно увидеть некоторые противоречия. Так, министерства (в том числе и министр) являются объектом прокурорского надзора, а Правительство РФ, состоящее из министров, исключено из этого списка. Также, поскольку Президент РФ не входит в состав поднадзорных объектов, то и все обеспечивающие его деятельность организационные структуры также не подлежат прокурорскому надзору.

Представляется необоснованным исключение из состава объектов надзора граждан, поскольку именно граждане должны соблюдать Конституцию РФ и исполнять законы РФ. От того, как это происходит, зависит состояние законности и правопорядка в стране. Следует, однако, отметить, что опосредованно надзор за исполнением законов гражданами все же осуществляется, поскольку граждане привлекаются к юридической ответственности, а законность привлечения к юридической ответственности граждан входит в предмет прокурорского надзора.

Сомнительно исключение из объектов прокурорского надзора органов судебной власти, поскольку прокуратура могла бы повысить эффективность действия механизма сдержек и противовесов системы государственной власти. Кроме того, участвуя в судебном разбирательстве по уголовным, гражданским или арбитражным делам, прокуратура при выявлении нарушений закона обязана имеющимися полномочиями обратить внимание суда на допущенную ошибку и добиться ее устранения. Другими словами, прокурор, участвуя в рассмотрении дел судом, решает такие общие задачи, которые характерны для функции надзора за исполнением законов.

• 5. Важной характеристикой прокурорского надзора является его предмет. Это то, на что направлена деятельность органов прокуратуры. Анализируя Закон о прокуратуре, можно сделать вывод, что предметом прокурорского надзора являются действия и бездействие должностных лиц, которые оцениваются с точки зрения их соответствия требованиям закона. По результатам такой оценки делается вывод о допущенных нарушениях закона и применяются акты прокурорского надзора, позволяющие устранить выявленные нарушения. Отдельно Закон о прокуратуре выделяет в качестве предмета прокурорского надзора издаваемые поднадзорными органами и должностными лицами правовые акты. К ним относятся любые нормативные правовые акты и правоприменительные акты общего и индивидуального свойства.
• 6. Прокурорский надзор имеет строго определенные цели. Ими в соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Верховенство закона проявляется в необходимости: а) обеспечения иерархии нормативных правовых актов; б) исключения противоречивости законодательных актов; в) обеспечения принципа законности в государстве.

Обеспечение иерархии нормативных правовых актов означает деятельность прокуратуры по приведению законодательства в систему, при которой нормативные правовые акты меньшей юридической силы не должны противоречить актам высшей силы. Если будет выявлено, что нормативные правовые акты одинаковой силы противоречат друг другу, прокурор должен внести протест в орган, принявший такие акты, или потребовать их отмены или изменения в судебном порядке. Формируя единое правовое пространство и требуя от всех неукоснительного соблюдения и исполнения действующих в стране законов, прокуратура тем самым обеспечивает принцип законности в государстве.

Единство и укрепление законности означает, что эффективность развития общества обеспечивается едиными для всех правилами поведения. Эту роль выполняет система действующего законодательства, которая должна отражать единство требований для всех. Такое единство проявляется в одинаковом действии законов на всей территории РФ. При этом законы субъектов РФ должны соответствовать федеральным законам. Соблюдать и исполнять законы обязаны все без исключения. Требование соблюдать и исполнять законы одинаково для всех, независимо от места нахождения на территории РФ, должностного положения, вероисповедания, национальной принадлежности и других индивидуальных характеристик субъектов права.

Укрепление в стране режима законности означает подготовку и принятие совершенных законов, устранение правового нигилизма, обеспечение и воспитание правопослушания, установление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Вся деятельность прокуратуры связана с решением этих задач.

Следующей составной частью целей прокурорского надзора является защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Характеризуя эту цель, следует исходить из единства ее составляющих элементов. Нельзя, как это иногда делается, отделять защиту прав и свобод человека и гражданина от законных интересов общества и государства. Иногда можно услышать утверждение, что коль скоро права и свободы человека признаны Конституцией РФ высшей ценностью, то прокуратура в первую очередь должна осуществлять защиту интересов конкретной личности, а затем уж интересов общества и государства. Но это не так: прокуратура призвана обеспечивать в равной степени права и свободы человека и гражданина и законные интересы общества и государства. Следует исходить из единства составляющих анализируемую цель частей, поскольку речь идет о защите прав и свобод человека и гражданина и законных интересов общества и государства. Подчеркнем, что законные интересы общества и государства не могут войти в противоречие с правами и свободами человека и гражданина, и в связи с этим надзорная деятельность прокуратуры не может испытывать каких-либо противоречий.

Обозначенные цели прокурорского надзора достигаются решением конкретных задач. Под задачами следует понимать то, что должен сделать прокурор, осуществляя надзорные функции. Они напрямую зависят от конкретных видов деятельности. В силу того, что решаемые прокурором задачи чрезвычайно многообразны, их можно группировать на общие и частные. Отдельные авторы включают в классификацию задач прокурорского надзора наряду с указанными задачами специальные задачи.

Общие задачи характерны для всех отраслей прокурорского надзора. В связи с этим к ним следует отнести: 1) выявление нарушений закона; 2) реагирование на нарушение закона; 3) устранение нарушений закона и восстановление нарушенных прав и законных интересов; 4) вскрытие и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

К частным задачам относятся все иные действия, которые должен осуществить прокурор, решая общие задачи.

7. Деятельность прокуратуры РФ многофункциональна. Законом о прокуратуре определены отрасли прокурорского надзора и иные направления деятельности. На прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Выделяются следующие виды деятельности прокуратуры:

• — надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• — надзор за исполнением законов судебными приставами;
• — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• — уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
• — координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• — возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами;
• — участие в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов;
• — участие в правотворческой деятельности;
• — осуществление международного сотрудничества и правовой помощи.

Подчеркнем, что, несмотря на различные виды деятельности и различные отрасли прокурорского надзора, деятельность прокуратуры подчинена принципу единства, который реализуется за счет единства системы органов прокуратуры, единства целей и задач. В связи с этим нельзя выделять главные и второстепенные участки деятельности прокуратуры. Все они в равной степени оказывают влияние на определение эффективности организации и деятельности органов прокуратуры РФ.

8. Важным вопросом характеристики сущности прокурорского надзора и в целом деятельности прокуратуры в России является вопрос о власти прокуратуры.

Отдельные авторы причисляют прокуратуру к органам власти и затем ищут ее место среди трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Часть авторов утверждает о существовании других ветвей власти, например контрольно-надзорной власти, и относит туда прокуратуру. Между тем определенный смысл заключается в том, что прокуратура не должна обладать какой-либо властью. Объективность ее действий должна обеспечиваться только тем, что она должна вскрывать нарушения законов и затем требовать их устранения путем обращения как к нарушителю закона, так и к органам, уполномоченным употреблять власть для восстановления нарушенных прав и законных интересов. Наличие властных полномочий, позволяющих принимать решения по существу дела, направляет прокуроров в сторону какоголибо субъекта интереса и создает условия для потери беспристрастности.

Стремление придать прокурорским полномочиям по осуществлению надзорной функции властный, решающий характер вызывает конфликт с реализацией другого важнейшего принципа деятельности прокурора — принципа независимости. В истинно демократичном обществе власть как некая способность навязывания своей воли напрямую связана с ответственностью за принимаемые решения. Между тем, естественное чувство ответственности ограничивает свободу суждений и деятельности. Лицо, несущее ответственность за принимаемые решения, более осторожно в своих действиях, медлительно, а нередко и уклоняется от принятия решений. Поэтому наделение прокуроров властью, позволяющей им принимать обязательные для исполнения и окончательные решения по тем или иным правовым ситуациям, создает условия не только для трансформации органов прокуратуры в исполнительные или судебные органы государственной власти, но и сковывают инициативу и независимость в осуществлении надзорной деятельности.

Уместно вспомнить письмо В. И. Ленина «О „двойном“ подчинении и законности», в котором он писал: «Надо помнить, что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора передать дело на решение суда»^[1].

Принцип независимости, провозглашенный при становлении советской прокуратуры, позволяет прокурору действовать не только инициативно, но и оперативно, свободно, без оглядки на целесообразность предлагаемых надзорных решений, руководствуясь только принципом законности в деятельности поднадзорных органов и должностных лиц. Раньше прокуроров учили, что они не должны при оценке правовой ситуации входить в вопросы целесообразности, а исходить только из принципа законности. Объяснение этому находили в том, что действующий закон по своей сути должен быть и является целесообразным.

Между тем современное стремление получить такие полномочия, которые бы позволяли прокурору в своей надзорной деятельности оказывать прямое влияние на принимаемые решения поднадзорных объектов, ведет к ситуации, при которой возникает необходимость внедрения в деятельность прокуратуры принципа целесообразности. И это уже происходит в прокурорской практике. Так, например, п. 13 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» предписывается следующее: «При вынесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение действующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством».

Первая часть такого предписания прямо требует от прокурора использования принципа целесообразности при осуществлении прокурорского надзора. Вторая часть предписания, возвращая, казалось бы, к принципу законности, тем не менее обязывает прокурора участвовать в выборе поведения хозяйствующего субъекта. А это приводит к тому, что прокурор начинает вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность, что прямо запрещено как Законом о прокуратуре (п. 2 ст. 26), так и приказами Генерального прокурора РФ. В итоге для надзирающего прокурора возникает двусмысленная ситуация. Избежать ее и вернуть прокурора к принципу законности в его деятельности, но не целесообразности, возможно корректировкой его полномочий. Акты прокурорского реагирования не должны содержать в себе предписания властного характера. В этом случае окончательные решения по незаконной правовой ситуации будут приниматься надлежащими субъектами: органами исполнительной и судебной власти или хозяйствующими субъектами. Следовательно, прокурор не будет нести какой-либо ответственности за принимаемые хозяйственные решения, в своей надзорной деятельности будет независим, более инициативен и эффективен.

9. Существенной характеристикой прокурорского надзора как вида государственной деятельности является его довольно строгая законодательная регламентация. Она находит свое отражение в Законе о прокуратуре, в административном, уголовно-процессуальном, гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве, уголовно-исполнительном законодательстве.

Многообразие отраслей права, регламентирующих деятельность прокуратуры, установление в законе предмета ее деятельности и определенного круга субъектов создают некий синергетический эффект и позволяют сформулировать утверждение о существовании самостоятельного прокурорского или прокурорско-надзорного права, которое призвано регулировать возникающие при осуществлении прокурорского надзора прокурорско-надзорные отношения. Справедливости ради следует сказать, что такое утверждение не является общепринятым в юридической науке.

Также следует обратить внимание на то, что прокурорский надзор сопряжен с творческой деятельностью. Иными словами, кроме прямых предписаний о содержании и порядке деятельности прокурора многое зависит от того, насколько творчески прокурор подойдет к решению поставленных перед ним задач. Особо это проявляется в методике и тактике прокурорского надзора.

10. Характеризуя прокурорский надзор, следует также обратить внимание на результаты этой деятельности. Это важнейший элемент, входящий в общую характеристику любого явления. По результатам определяется эффективность любой деятельности. Учитывая, что назначение прокуратуры состоит в том, чтобы утверждать законность во всех сферах правовых отношений, следует прийти к выводу, что главным результатом ее деятельности является состояние законности и правопорядка на территории или объекте, поднадзорных конкретной прокуратуре.

Конечно же, главный результат деятельности органов прокуратуры зависит от результатов использования представленных прокуратуре полномочий. Исполняя свои функциональные обязанности в пределах представленных прав, органы прокуратуры выявляют нарушения законов, реагируют на них и восстанавливают нарушенные права и законные интересы граждан, общества и государства.

Результаты, полученные при выявлении нарушений законов, реагировании на них и восстановлении нарушенных прав и законных интересов, могут быть названы функциональными результатами.

Ведя речь о результатах деятельности прокуратуры, следует помнить, что эффективность прокурорского надзора зависит также от условий, в которых этот вид деятельности протекает. Многие условия формируются непосредственно органами прокуратуры. Например, устанавливается конкретный организационный порядок деятельности прокуратуры, определенное материально-техническое и финансовое обеспечение, формируется статистика и систематизация законодательства, ведется конкретная работа по подбору, расстановке и воспитанию кадров. Создание этих и других необходимых условий также является результатами деятельности органов прокуратуры. Эти результаты являются вспомогательными для получения главного и функциональных результатов.

Таким образом, результаты в органах прокуратуры могут образовать систему, состоящую из главного, функциональных и вспомогательных результатов.

Названные результаты для того, чтобы они стали предметом практического применения, необходимо представить через систему показателей. Это могут быть абсолютные и относительные цифры, показатели удельного веса, уровня, интенсивности и др. Большая часть из них отражается в действующих формах отчетности органов прокуратуры, в аналитических справках, обобщениях и т. п.

В некоторых случаях результаты деятельности органов прокуратуры не могут быть представлены через систему показателей в силу творческого характера этой деятельности. В таких ситуациях определение результатов идет посредством их словесного описания.

• [1] Ленин В. И. Поли. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. С. 198.