Система государственных стандартов социальных услуг

Вопросы создания стандартов для отраслей социальной сферы вызывают множество дискуссий.

Стандартизация — это деятельность, но установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

Целями стандартизации являются:

• — повышение безопасности жизни и здоровья граждан; сохранение имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества; сохранение объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера; повышение уровня экологической безопасности, охраны природы — животных и растений;
• — обеспечение конкурентоспособности и качества продукции (работ, услуг), единства измерений, рационального использования ресурсов, взаимозаменяемости технических средств (машин и оборудования, их составных частей, комплектующих изделий и материалов), технической и информационной совместимости, сопоставимости результатов исследований/ испытаний и измерений, технических и экономико-статистических данных, проведения анализа характеристик продукции (работ, услуг), исполнения государственных заказов;
• — соответствие продукции (работ, услуг);
• — содействие соблюдению требований технических регламентов;
• — создание систем классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации, систем каталогизации продукции (работ, услуг), систем обеспечения качества продукции (работ, услуг), систем поиска и передачи данных, содействие проведению работ по унификации.

Стандартизация осуществляется в соответствии с рядом принципов:

• — добровольное применение документов в области стандартизации;
• — максимальный учет при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;
• — применение международного стандарта как основы разработки национального стандарта, за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям Российской Федерации, техническим и (или) технологическим особенностям либо по иным основаниям или если Российская Федерация выступала против принятия международного стандарта (отдельного его положения);
• — недопустимость создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в ст. 11 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»;
• — недопустимость установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам;
• — обеспечение условий для единообразного применения стандартов.

К документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся:

• — национальные стандарты;
• — правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;
• — применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;
• — стандарты организаций;
• — своды правил;
• — международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств;
• — надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных и региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, принятые на учет национальным органом Российской Федерации по стандартизации;
• — предварительные национальные стандарты.

Стандартизация осуществляется на разных уровнях: международная, региональная, национальная (в одном конкретном государстве) и административно-территориальная стандартизация.

Международная стандартизация — участие в стандартизации открыто для соответствующих органов любой страны.

Региональная стандартизация — участие в стандартизации открыто только для соответствующих органов государств одного географического, политического или экономического региона мира.

Национальная стандартизация — стандартизация действует в одном конкретном государстве. При этом национальная стандартизация также может осуществляться на разных уровнях: на государственном, отраслевом уровне, в том или ином секторе экономики, на уровне ассоциаций, производственных фирм, предприятий и учреждений.

Административно-территориальная стандартизация — это стандартизация, которая проводится в определенной административно-территориальной единице (области, крае и т. п.).

В процессе стандартизации вырабатываются нормы, правила, требования, характеристики, касающиеся объекта стандартизации. Они оформляются в виде нормативного документа.

Стандарт — это нормативный документ, разработанный на основе соглашения большинства заинтересованных сторон и утвержденный признанным органом (предприятием), в котором устанавливаются общие принципы, характеристики, требования и методы, касающиеся определенных объектов стандартизации, направленные на упорядочение и оптимизацию работы в определенной области.

Показателями стандарта являются характеристики объекта стандартизации, выраженные с помощью условных единиц, обозначений или понятий. Показателями могут быть размеры, химический состав, физические свойства, вес, эксплуатационные качества, экономичность, надежность, долговечность^[1].

Предварительный стандарт — это временный документ, который доводится органом по стандартизации до потенциальных потребителей, а также тех, кто может его применить. Информация, полученная в процессе использования предварительного стандарта, и отзывы об этом документе служат базой для решения вопроса о целесообразности принятия стандарта.

Документ технических условий устанавливает технические требования к продукции (услуге, процессу). Обычно в этом документе должны быть указаны методы или процедуры, которые следует использовать для проверки соблюдения требований данного нормативного документа в таких ситуациях, когда это необходимо.

Свод правил, как и документ технических условий, может быть как самостоятельным документом, гак и частью стандарта. Обычно свод правил разрабатывается для процессов проектирования, монтажа оборудования и конструкций, технического обслуживания или эксплуатации объектов (конструкций, изделий). Технические правила, содержащиеся в документе, носят рекомендательный характер.

Регламент — это документ, в котором содержатся обязательные правовые нормы. Принимает регламент орган власти (а не орган по стандартизации).

Технический регламент — разновидность регламента содержит технические требования к объекту стандартизации. Они могут быть представлены непосредственно в самом документе либо в виде ссылки на другой нормативный документ (стандарт, свод правил, документ технических условий). В отдельных случаях в технический регламент полностью включается нормативный документ. Часто технические регламенты дополняются методическими документами, как правило, указаниями о методах контроля или поверок соответствия продукта (услуги, процесса) требованиям регламента.

Метод стандартизации — это прием (совокупность приемов), с помощью которого достигаются цели стандартизации.

Стандартизация базируется на общенаучных и специфических методах. Это:

• — упорядочение объектов стандартизации;
• — параметрическая стандартизация;
• — унификация продукции;
• — агрегатирование;
• — комплексная стандартизация;
• — опережающая стандартизация.

Нормативно-правовую базу формирования системы стандартизации в сфере социального обслуживания населения составляют федеральные законы «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г., государственные стандарты Российской Федерации (ГОСТ Р), а также международные стандарты, применяемые в соответствии с правовыми нормами.

Являясь основным законодательным документом Российской Федерации в области стандартизации, Федеральный закон «О техническом регулировании» определяет ее цели, задачи, принципы, основные элементы и т. д.

Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» устанавливает основы правового регулирования и стандартизации в области социального обслуживания населения. В нем определено, что:

• 1) социальное обслуживание населения должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания;
• 2) установление государственных стандартов социального обслуживания населения осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ;
• 3) требования, установленные государственными стандартами социального обслуживания населения, являются обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории Российской Федерации.

Регламентирует вопросы реализации социального обслуживания населения также Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. В ст. 4 данного Закона к предмету ведения федерального органа исполнительной власти отнесено «установление государственных стандартов на социальные услуги, технические средства реабилитации, средства связи и информатики, норм и правил, обеспечивающих доступность для инвалидов среды жизнедеятельности, установление соответствующих сертификационных требований».

Государственные стандарты Российской Федерации определяют основополагающие требования системы стандартизации (требования к разработке, содержанию, утверждению, внесению изменений и т. п.).

К нормативным документам по стандартизации в Российской Федерации относятся:

• — Федеральный закон «О техническом регулировании»;
• — государственные стандарты Российской Федерации;
• — международные стандарты, применяемые в соответствии с правовыми нормами, а также правила, нормы и рекомендации по стандартизации;
• — общероссийские классификаторы.

Кроме стандартов (ГОСТ Р), нормативными документами являются также правила по стандартизации (ПР), рекомендации по стандартизации (Р) и технические условия (ТУ).

Разработанная Госстандартом РФ «Концепция стандартизации и сертификации услуг» (1994) определяет основные подходы к стандартизации услуг в части определения объектов государственной стандартизации, состава и содержания стандартов на услуги, особенностей установления в них обязательных требований к услугам.

В принятой в 1998 г. «Концепции национальной системы стандартизации» описаны необходимые условия участия России в ВТО, в частности новые приоритеты государственной стандартизации: безопасность и экология, информационные технологии, ресурсосбережение и социальная сфера (стандартизация здравоохранения, санитарии и гигиены, экологии и утилизации). Также актуализированы и обновлены принципы стандартизации, например добровольность применения стандартов, управление качеством и номенклатурой услуг (продукции) путем каталогизации и сертификации.

Для определения приоритетов стандартизации, ее объектов и задач используются методы социологического опроса специалистов по стандартизации, ученых, а также населения как потребителей продукции и услуг.

Государственная система стандартизации (ГОСТ Р 1.12—99) — это совокупность организационно-технических, правовых и экономических мер, осуществляемых под управлением федерального органа исполнительной власти по стандартизации и направленных на разработку и применение нормативных документов в области стандартизации с целью защиты потребителей и государства.

Понятие стандартов организаций определено в ст. 17 Федерального закона «О техническом регулировании». Стандарты организаций (коммерческих, общественных, научных, саморегулируемых), объединений юридических лиц могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно исходя из необходимости применения этих стандартов для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований/испыганий, измерений и разработок. Порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организаций устанавливается ими самостоятельно (с учетом положений ст. 12 названного Федерального закона).

В качестве объектов стандартизации ГОСТ Р (ИСО 9000−200) определяет процессы, продукцию, услуги. В зависимости от специфики объекта стандартизации и содержания устанавливаемых к нему требований разрабатываются:

• — стандарты основополагающие;
• — стандарты на продукцию, услуги;
• — стандарты на процессы (работы);
• — стандарты на методы контроля (испытаний, измерений, анализа).

Основополагающие стандарты устанавливают общие организационнотехнические положения для определенной области деятельности, а также общетехнические требования, нормы и правила, обеспечивающие взаимопонимание, техническое единство и взаимосвязь различных областей науки, техники и производства в процессе создания и использования продукции, охрану окружающей среды, безопасность продукции, процессов (работ) и услуг для жизни, здоровья, имущества и другие общетехнические требования.

Стандарты на продукцию, услуги устанавливают требования к группам однородной продукции (услуг) или конкретной продукции (услуге).

Стандарты на процессы (работы) устанавливают основные требования к методам (способам, приемам, режимам, нормам) выполнения различного рода работ, предусмотренных технологией разработки, изготовления, хранения, транспортирования, эксплуатации, ремонта и утилизации продукции.

Стандарты на методы контроля (испытаний, измерений, анализа) устанавливают методы (способы, приемы, методики и др.) проведения испытаний (измерений, анализа) продукции при ее создании, сертификации и использовании.

К основным методам стандартизации относятся: классификация, кодирование и каталогизация; упорядочение (систематизация, селекция, симплификация, типизация, оптимизация); унификация; специализация производства; программно-целевой метод; сетевое планирование.

Особенности стандартизации услуг объясняются спецификой самих услуг. Перечислим основные особенности:

• — невозможность количественной оценки многих видов услуг;
• — применение экспертных и необходимость социологических оценок для изучения потребительских мнений о качестве;
• — нормирование процессов оказания услуги (в том числе безопасности);
• — согласование терминологии и классификации законодательной и нормативной;
• — унификация номенклатуры общих характеристик и показателей качества однородных услуг;
• — установление требований к персоналу (мастерству исполнителя) и условиям обслуживания;
• — обязательность сохранности, своевременности и гарантий качества при оказании услуг и др.

Наряду со стандартизацией услуг проводится стандартизация систем обеспечения качества услуг. Сегодня действует ГОСТ Р 50 691—94 «Система качества. Модель обеспечения качества услуг», разработанный на основе международных стандартов ИСО серии 9000.

Цикл качества услуг включает такие элементы, как маркетинговые исследования рынка услуг; проектирование услуги; требования к услуге;

организация технологического процесса и контроля; предоставление услуги; результат услуги; оценка исполнителем и потребителем.

Нормативное обеспечение цикла качества услуг составляют государственные стандарты и стандарты предприятия (технические условия), которые конкретизируют требования к качеству услуг в зависимости от категории организации, предоставляющей эти услуги. При этом на государственном уровне устанавливают обязательные требования в законах и правилах обслуживания, основополагающих стандартах и общероссийских классификаторах, государственных стандартах по группам однородных услуг.

На уровне предприятий действуют технические условия на конкретные услуги, существуют технические описания, стандарты предприятия, образцы моделей, конструкторские и технологические документы, договоры с заказчиком и др.

Создание систем качества и их последующая сертификация как универсальный механизм регулирования качества услуг, по нашему мнению, являются ближайшей перспективой развития системы социального обслуживания населения России.

Всю номенклатуру характеристик качества услуг можно разделить на несколько основных групп: функционального назначения услуги; безопасности услуги и обслуживания; безопасности услуги для окружающей среды (экологичности); экономичности услуги; культуры обслуживания.

Объектом качества могут быть продукция, процесс, организация или отдельное лицо, а также любое их сочетание. Примером подобного сочетания является такое всеобъемлющее свойство, как качество жизни. В последнее время все чаще проблему защиты интересов и прав потребителей стали рассматривать именно с позиции качества жизни. Понятие «качество жизни» включает целый ряд аспектов удовлетворения человеческих потребностей: качество товаров и услуг, охрана среды обитания, обеспечение физического и морального здоровья, качество образования и т. д. Необходимо документальное удостоверение соответствия социальных услуг и мер социальной поддержки положениям стандартов. Подтверждение соответствия стандартам в сфере социального обслуживания осуществляется путем проведения сертификации и предусматривает:

• — создание условий для деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей в области социального обслуживания населения на едином рынке услуг в Российской Федерации;
• — содействие потребителям в компетентном выборе услуг;
• — повышение конкурентоспособности услуг;
• — защиту потребителя от недобросовестности исполнителя услуг;
• — контроль безопасности услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;
• — подтверждение показателей качества услуг, заявленных исполнителями услуг.

Обязательное подтверждение соответствия услуг стандартам (в зависимости от степени их потенциальной опасности) осуществляется посредством сертификации услуг и принятия исполнителем услуг декларации о соответствии.

Опираясь на существующую нормативно-правовую базу, специалисты российского Института экономики и социальной политики разработали новые концептуальные подходы к построению национальной системы стандартизации системы социального обслуживания населения. В качестве объекта стандартизации избрана деятельность в сфере социального обслуживания населения, т. е. комплекс «социальное обслуживание населения» (а не «социальная услуга» в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»).

Стандарты в системе социального обслуживания населения могут быть классифицированы так:

• 1. Основополагающие стандарты организационно-методического и методологического характера:
• 1.1. Комплекс стандартов:
  • — ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Термины и определения. Основные положения»;
  • — ГОСТ Р «Национальная система стандартизации социального обслуживания населения. Основные положения» и т. д.
• 2. Стандарты на продукцию и услуги:
• 2.1. Комплекс стандартов:
  • — ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Услуги социального обслуживания населения. Термины и определения. Общие положения»;
  • — ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Услуги, предоставляемые в стационарных учреждениях социального обслуживания населения. Требования к объему и качеству» и т. д.
• 2.2. Комплекс стандартов:

ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Условия оказания услуг в системе социального обслуживания населения. Общие положения»;

ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Трудная жизненная ситуация. Термины и определения» и т. д.

2.3. Комплекс стандартов:

ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Исполнитель услуг в системе социального обслуживания населения. Общие положения»;

ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Виды учреждений социального обслуживания населения. Термины и определения. Общие положения» и т. д.

• 2.4. Комплекс стандартов:
  • — ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Результат социального обслуживания населения. Общие положения»;

ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Результат социального обслуживания на дому. Показатели эффективности» и т. д.

3. Стандарты на процессы (работы) в системе социального обслуживания населения:

ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Процесс оказания услуг в системе социального обслуживания населения. Термины и определения. Общие положения»;

• — ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Социальные технологии и работы в системе социального обслуживания населения. Общие положения» и т. д.
• 4. Стандарты, определяющие требования к качеству услуг в системе социального обслуживания населения:
  • — ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Качество социального обслуживания населения;
  • — ГОСТ Р «Система социального обслуживания населения. Менеджмент качества системы социального обслуживания населения. Общие положения» и т. д.

Такая модель стандартизации системы социального обслуживания населения соответствует методологическим принципам стандартизации и Федеральному закону «О техническом регулировании». Особого внимания требует рассмотрение организационно-методических вопросов порядка разработки и утверждения стандартов, их внедрения и вопросы сертификации (подтверждения соответствия услуг, разработанным и принятым стандартам).

• [1] Стандарт рассматривается как одна из разновидностей нормативных документов. Однако термин «стандарт» может употребляться и по отношению к эталону (образцу) илиописанию продукта (услуги, процесса). По существу, это не является принципиальной ошибкой, хотя термин «эталон» правильнее относить к области метрологии, а термин «стандарт"использовать применительно к нормативному документу.