Модернизация законодательства о природопользовании и охране окружающей среды

Как и другие отрасли законодательства РФ, природоресурсное, природоохранное законодательство имеет свои противоречия, пробелы, рассмотрение и устранение которых, а также проектирование перспектив и направлений совершенствования которых способствуют модернизации правовой основы природопользования и охраны природы.

К основным проблемам и задачам природоресурспого, природоохранного законодательства относятся:

• • соотношение «ярусов» права и законодательства — международных норм, федерального, регионального законодательства, ведомственных, муниципальных и локальных нормативных правовых актов;
• • разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований при максимальном приближении природопользования к физическим и юридическим лицам;
• • инвентаризация и уяснение иерархии действующих актов, выявление их излишней декларативности, недостаточной юридической насыщенности и полноты, пробельности при сопоставлении с другими звеньями и институтами российской правовой системы, определение эффективности актов и отдельных правовых норм;
• • аккуратное, цивилизованное включение в природоресурсное, природоохранное законодательство гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные отношения при владении, распоряжении и пользовании участками и объектами природных ресурсов.

Включение земельных участков, ряда водных объектов, лесных участков, ряда объектов животного мира, добытых полезных ископаемых в гражданский оборот согласно ст. 129 ГК РФ повышает ответственность не только собственников за экологическое состояние своего имущества и его воздействие на окружающую среду, но и Российской Федерации — за рынок природных объектов, единое экономическое и экологическое пространство и их законодательное регулирование, обеспечение законных конкуренции и свободы экономической и экологической деятельности без присущих порой этим процессам крайностей, с учетом накопленного за десятилетия положительного опыта^[1].

Для целей природопользования и охраны окружающей среды немаловажное значение приобретают не только законодательное гарантирование прав и обязанностей собственников природных объектов и участков, но и разграничение сфер и функций управления природопользованием, охраной окружающей среды, полномочий экологического контроля, которые осуществляются как собственниками и в их ин тересах, гак и обществом, государством — в интересах граждан, народов, проживающих на соответствующей территории.

В настоящее время осуществляется активное правотворчество на федеральном и региональном уровнях по размежеванию компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области природопользования и охраны окружающей среды. Видимая предполагаемая цель представляется в виде повышения эффективности законов, развития гражданско-правовых начал управления охраной окружающей среды, четкого определения доходной и расходной частей федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований.

Модернизация законодательства и разграничение компетенции должны осуществляться гласно, с учетом общественного, профессионального мнения, социологических исследований, оправдавших себя и эффективно действовавших правовых норм, сопоставлением действия различных законов разных стран: тогда будут устраняться, а не накапливаться пробелы и противоречия в природоресурсном и природоохранном законодательстве.

Широко используемым способом разграничения природоресурсных и природоохранных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, организации их законодательной компетенции является размежевание прав собственности на природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов РФ), муниципальную и частную собственность.

Отчасти копируется при этом положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в США, Германии, Швейцарии, где федерации имеют другую историю становления, носят преимущественно договорный, а не конституционный характер и оправдали себя за прошедшие столетия.

Дискуссии вокруг российской конституционной формулы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, используемой более двух десятилетий, получили разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в Постановлении от 07.06.2000 № 10−011 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“».

Конституционный Суд РФ признал, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Обеспечение общенациональных начал природопользования, охрана и выкуп государством наиболее ценных природных ресурсов при сохранении и уважении прав частных владельцев происходят в развитых странах, взявших на вооружение рациональное ведение природопользования, провозглашение и защиту социальных, экологических и иных прав и свобод своих граждан.

В ходе нормотворческой деятельности целесообразно: привлекать внимание к обеспечению экологических прав и выполнению экологических обязанностей граждан, в том числе конституционных — прав на благоприятную среду, получение экологической информации, возмещение вреда; не упускать регулирование исполнения экологических обязанностей должностными лицами, государством, гражданами и юридическими лицами, открытость их взаимоотношений; осуществлять непрерывный государственный, муниципальный, производственный и общественный контроль в этой области, обязательно сопровождаемый в случаях неисполнения законодательства применением ответственности и в то же время поощрением законопослушных граждан.

Законодательством надо конкретно поддержать экологическое предпринимательство, обеспечить реальное стимулирование полезной экологической деятельности посредством установления налоговых и иных льгот. Экологические налоги и плата за природопользование, за загрязнение окружающей среды вводились для восстановления природной среды и воспроизводства природных ресурсов. Компенсационный характер этих платежей порой подменяется фискальным, имеющим целью пополнение государственного бюджета и смешения в нем источников поступлений и расходов, что не соответствует первоначальным замыслам реформаторов и природоохранным целям обложения налогом загрязнителей.

Если продолжать выбранный курс реформ на развитие демократии и либеральных рыночных отношений, то необходимо, сохраняя концептуальное направление развития законодательства, продолжать его неуклонное совершенствование в интересах обслуживания потребителей природных ресурсов, обеспечения их производимыми чистыми продуктами.

• [1] См.: Гражданское право. Общая часть: курс лекций / под ред. О. Н. Садикова. М., 2009.