Компетенция палат Федерального Собрания. 
Законодательный процесс

Основными функциями парламента являются:

• 1) функция представительства;
• 2) функция законотворчества;
• 3) контрольная функция.

В реализации этих функций участвуют обе палаты Федерального Собрания, что также свидетельствует о единстве правовой природы законодательного органа России. Реализация функций осуществляется посредством конкретных полномочий палат. Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы закреплены непосредственно в ст. 102 и 103 Конституции РФ в виде закрытого перечня, однако развитие конституционных правоотношений пошло по пути расширения конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в специальном (отраслевом) законодательстве. В частности, в соответствии с Законом РФ от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности не только Генерального прокурора РФ (п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), но и его заместителей; в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Совет Федерации назначает председателя КС РФ и его заместителей; в соответствии с Законом РФ от 26.06.1992 № 3132−1 «О статусе судей в Российской Федерации» Совет Федерации назначает председателей и заместителей председателей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; в соответствии с Федеральным конституционным законом от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» Совет Федерации утверждает членов Президиума Верховного Суда РФ; в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» Совет Федерации утверждает указы Президента РФ не только о введении военного или чрезвычайного положения (п. «б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), но и о привлечении Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Совет Федерации и Государственная Дума назначают по пять членов ЦИК РФ; в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Государственная Дума и Совет Федерации назначают по три члена Национального банковского совета, а Государственная Дума, кроме того, назначает членов Совета директоров Банка, рассматривает годовой отчет Банка и т. д. В любом случае компетенцию Совета Федерации и Государственной Думы нельзя считать неограниченной (ограничение компетенции парламента — общая тенденция мирового конституционализма), полномочия палат устанавливаются только законодательно, палаты не вправе принять к рассмотрению любой вопрос по своему усмотрению. Таким образом, Конституция РФ содержит закрытый перечень исключительных полномочий палат Федерального Собрания, осуществлять которые не может никакой другой орган.

Федеральное Собрание определено Конституцией РФ в качестве не только законодательного, но и представительного органа государственной власти. Реализация представительской функции Федерального Собрания заключается в том, что его палаты представляют: а) народ Российской Федерации (через депутатов Государственной Думы, представляющих интересы различных политических сил, избранных непосредственно избирателями); б) народы Российской Федерации, проживающие на территории всех субъектов РФ (через членов Совета Федерации, избираемых (назначаемых) региональными органами государственной власти).

Контрольная функция парламента заключается в возможности осуществления контроля за деятельностью других органов государственной власти и должностных лиц (речь идет главным образом о контроле за исполнительной властью). Данная функция реализуется, в частности, через такие полномочия, как утверждение Советом Федерации ряда указов Президента РФ; назначение на должность (или дача согласия на назначение) и освобождение от должности отдельных должностных лиц (Председателя Правительства, Председателя Центрального банка, Генерального прокурора и его заместителей, судей высших судебных инстанций, председателя КС РФ и его заместителей, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др.); отрешение от должности Президента РФ; возможность выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ или отказа в доверии; принятие закона о федеральном бюджете и контроль за его исполнением, формирование палатами на паритетных началах Счетной палаты РФ (при этом Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счетной палаты назначаются Государственной Думой и Советом Федерации по представлению Президента РФ); рассмотрение Государственной Думой годового отчета Центрального банка РФ; возможность обращения в суд (включая КС РФ) для преодоления юридических коллизий; парламентский запрос, депутатский запрос, право задавать вопросы членам Правительства РФ, обращаться в органы публичной власти и к должностным лицам и т. п. В соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и Федеральным конституционным законом от 30.12.2008 № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон „О Правительстве Российской Федерации“» Государственная Дума заслушивает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Основной функцией парламента является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основную роль в законотворческой деятельности играет нижняя палата Федерального Собрания — Государственная Дума.

Основными стадиями законодательного процесса являются:

• 1) внесение законопроекта в Государственную Думу;
• 2) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона;
• 3) рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или неодобрение;
• 4) подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ.

Следует отметить, что, во-первых, некоторые из этих стадий весьма емкие и включают ряд этапов (чтение в Государственной Думе, комитетская стадия и др.); во-вторых, перечисленные стадии являются лишь основными, в зависимости от действий различных субъектов законодательного процесса могут появляться и дополнительные стадии (в частности, связанные с подготовкой законопроекта, преодолением разногласий между палатами Федерального Собрания, между палатами и Президентом и др.); в-третьих, стадия рассмотрения закона в Совете Федерации является необязательной (считается, что в этом случае имеет место «молчаливое одобрение» принятого Государственной Думой закона).

Субъектами права законодательной инициативы по вопросам их ведения согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ являются: Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ.

Для отдельных категорий законопроектов субъект права законодательной инициативы устанавливается императивно: например, законопроекты о федеральном бюджете вносятся в Государственную Думу Правительством РФ; о принятии в Российской Федерации нового субъекта или об образовании в ее составе нового субъекта РФ — Президентом РФ; законопроекты о приведении федеральных законов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями КС РФ — Правительством РФ и т. п. (в таких случаях принято говорить о специальной законодательной инициативе). Законопроекты, связанные с наполнением или расходованием средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (не обязательно положительного).

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтернативных проектов и т. д.). Именно комитет представляет законопроект для рассмотрения на пленарных заседаниях Государственной Думы. На пленарных заседаниях, по общему правилу, законопроект обсуждается в трех чтениях. В первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость; во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок; в третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение содержательных поправок, допустимы лишь редакционные уточнения).

Общих правил о сроках рассмотрения законопроектов в Государственной Думе законодательно нс установлено (соответствующие процедурные нормы содержатся в Регламенте палаты). Однако некоторые законопроекты могут рассматриваться в качестве первоочередных или внеочередных (президентские (по его просьбе), в целях реализации решений КС РФ и др.). После внесения в Государственную Думу все законопроекты направляются в Общественную палату РФ для проведения экспертизы и подготовки заключения. Кроме того, Указом Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» предусмотрена возможность общественного обсуждения законопроектов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации (решение о проведении такого обсуждения принимает Президент РФ, причем не только в отношении собственных законодательных инициатив). Первый опыт общественного обсуждения законопроектов (о полиции, об образовании) показал востребованность и определенную действенность нового института.

Принятие закона Государственной Думой оформляется постановлением палаты, при этом для принятия федеральных законов требуется абсолютное большинство голосов от общего числа депутатов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ — квалифицированное большинство (не менее 2/3 от общего числа депутатов). Под «общим числом депутатов» понимается не фактический состав палаты (некоторые депутатские мандаты могут быть вакантными) и не количество присутствующих на заседании палаты депутатов, а конституционно установленный состав Государственной Думы, т. е. 450 депутатов. Таким образом, для принятия федеральных законов требуется как минимум 226 голосов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках — 300.

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако верхняя палата не обязана рассматривать все поступившие из нижней палаты законы — обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь:

• а) федеральные конституционные законы;
• б) законы о поправках к Конституции РФ;
• в) финансовые законы (законы, но вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии);
• г) законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ;
• д) законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы РФ.

Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может их одобрить или отклонить. Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации более проста. Здесь нет традиционных чтений, вопрос может не выноситься на рассмотрение палаты. Однако члены Совета Федерации организуют обсуждение принятого Государственной Думой закона в субъектах РФ. Поступившие из регионов замечания и предложения могут предопределить отклонение закона Советом Федерации. Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимаются абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации, федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством (получить не менее ¾ голосов от общего числа членов Совета Федерации). Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон (понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» и «принятый федеральный закон» не являются тождественными) в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (если закон рассматривался Советом Федерации и одобрен им, а также в случае «молчаливого одобрения» — направляется Председателем Совета Федерации, а если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации — Председателем Государственной Думы). В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (нс менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ Президент РФ правом вето не обладает.

Содержание конституционного права вето Президента РФ неоднократно было предметом рассмотрения в КС РФ. Так, в Постановлении от 22.04.1996 № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» КС РФ разграничил понятия «отклонение федерального закона» Президентом РФ и «возвращение федерального закона без рассмотрения» Президентом РФ. Суд подчеркнул, что принятый по установленной Конституцией РФ процедуре федеральный закон может быть отклонен Президентом РФ только в установленный 14-дневный срок с обязательным сообщением палатам Федерального Собрания мотивов принятого решения (заявление такого решения по истечении 14 дней с момента поступления к Президенту федерального закона не считается вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ юридических последствий). При этом в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона Президент вправе вернуть его в соответствующую палату без рассмотрения, указав на конкретные нарушения конституционных требований (такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). В то же время, в случае преодоления вето Президента РФ обеими палатами Федерального Собрания в установленном Конституцией РФ порядке Президент РФ обязан подписать и обнародовать принятый федеральный закон, что не препятствует Президенту РФ обратиться в КС РФ с запросом о проверке конституционности данного федерального закона, в том числе, но порядку принятия^[1].

Обнародование законов осуществляется главным образом посредством их официального опубликования. Однако после внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» в октябре 2011 г. (Федеральный закон от 21.10.2011 № 289-ФЗ) подход к опубликованию законов принципиально изменился: теперь официальным оиубликованием закона считается первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования («Собрании законодательства РФ», «Российской газете» и «Парламентской газете») или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), который является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации (на этом же портале размещаются (опубликовываются) постановления палат Федерального Собрания РФ, указы и распоряжения Президента РФ, а также могут быть размещены (опубликованы) правовые акты Правительства РФ, других органов государственной власти Российской Федерации, законы и иные правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты). Опубликование закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является допустимым).

Для принятия отдельных категорий законов (федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции РФ, закона о бюджете, федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и др.) предусмотрены процедурные особенности.

Помимо законов палаты Федерального Собрания могут принимать постановления и по иным вопросам: об амнистии, о выдвижении обвинения и об отрешении Президента РФ от должности, о различного рода заявлениях, в том числе при реализации иных, кроме рассмотренных, полномочий, в частности при осуществлении межпарламентского сотрудничества.

• [1] Постановление КС РФ от 06.04.1998 № 11 -П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписатьпринятый Федеральный закон „О культурных ценностях, перемещенныхв Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации“».