Европейская хартия местного самоуправления

Анализ различных систем местного управления и самоуправления дает возможность полагать, что в зарубежных странах сложился довольно стройный механизм разделения функций центрального и местного государственного управления. Все шире делегируются органам местного управления государственные функции и расширяются их права в решении местных вопросов, что находит отражение в законодательстве как национальном, так и наднациональном. Накопленный опыт наиболее полное отражение нашел в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 гА В соответствии со ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Хартия местного самоуправления базируется на следующих принципах и требованиях (нормах):

• — конституционного закрепления (установления) в стране основных полномочий органов местного самоуправления, законодательного обеспечения их деятельности (ст. 4 Хартии);
• — наделения местных органов «в пределах, установленных законом… полной свободой действий для реализации собственной инициативы» по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

Предоставляемые местным органам полномочия «должны быть полными и исключительными», «обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям» (п. 2 и 3 ст. 4 Хартии);

• — договорного характера отношений государственных органов и органов местного самоуправления при передаче от первых ко вторым какихлибо функций (в том числе соблюдения требований эффективности и экономии, объема и характера передаваемых задач) и принятия решений, касающихся вопросов местной жизни (включая требование обязательного консультирования с местными органами в процессе планирования и принятия решений) (ст. 4 Хартии);
• — четкой территориальной очерченное™ границ территории местного самоуправления, возможного их изменения «только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом» (ст. 5 Хартии);
• — возможности органам самоуправления («не нарушая более общих законодательных положений») самим определять «свои внутренние административные структуры», которые они намерены иметь с учетом местных особенностей", а также быть самодостаточными в вопросах достойного обеспечения оплаты труда квалифицированных кадров (ст. 6 Хартии);
• — высокого статуса местных выборных лиц, позволяющего им свободно осуществлять свой мандат, иметь надлежащее финансовое и социальное обеспечение. При этом «функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами» (ст. 7 Хартии);
• — права органов местного самоуправления сотрудничать между собой и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (ст. 10 Харгии).

Сильной стороной Хартии местного самоуправления являются также четкие указания на порядок формирования и деятельности местного самоуправления (п. 2 ст. 3 Хартии). Оно (местное самоуправление):

• а) осуществляется советами или собраниями;
• б) члены этих органов должны быть избраны «путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования», т. е. непосредственно населением;
• в) советы или собрания могут иметь подотчетные или исполнительные органы (принцип: «совет — исполком»);
• г) решение вопросов местной жизни через референдумы, собрания граждан или через любые другие формы их прямого участия в общественной жизни (если это допускается законом);
• д) пределы осуществления административного контроля (в том числе его цели, объем и т. д.) за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 8 Хартии);
• е) финансовые ресурсы органов местного самоуправления (принцип достаточности и свободного распоряжения ими при осуществлении своих полномочий и т. д.) (ст. 9 Хартии);
• ж) судебную защиту для обеспечения свободного осуществления полномочий органами местного самоуправления (ст. 11 Хартии);
• з) процедуру ратификации и объем обязанностей (ограничений), которые берут на себя государства при ратификации (ст. 12, 13 и другие статьи Хартии).

Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что органы местного самоуправления должны создаваться демократическим путем, иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления, а также соответствующих ресурсов, действовать непосредственно в интересах населения данной местности, района и т. д.^[1]

Не создавая специальных контрольных органов, Хартия тем не менее содержит обязательство информировать Генерального секретаря Совета Европы о шагах, предусмотренных в целях реализации этого документа. Следит за этим и Конгресс местных и региональных властей Европы (КРМВЕ).

Понятие «местное самоуправление», сформулированное в Европейской хартии местного самоуправления, означает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Хартия закрепляет следующие базовые положения по организации местного самоуправления:

основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей;

• — органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив, но любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
• — публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;
• — предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;
• — при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями;
• — в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними заблаговременно и в соответствующей форме проводятся консультации;
• — при изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами, например, путем проведения референдума там, где это позволяет закон;
• — без ущерба для общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;
• — условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения, но службе;
• — условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование;
• — любые функции и деятельность, несовместимые с занятием местной выборной должности, определяются законом или основополагающими принципами права;
• — любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач. Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство призвано защищать;
• — органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по закону полномочиям. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
• — финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;
• — защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;

предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала;

• — местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления;
• — местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств;
• — органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

• [1] См.: Дмитриев /О. Л., Тарасов О. В. Европейская хартия местного самоуправленияи муниципальное право Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1998.